Verbetering van de Grondwet Deel 7

DEEL 7  |   5 MAART - 18 MAART 2022

Artikel VI gaat over de rechterlijke macht, de derde tak van de trias politica.

Afdeling 1 bepaalt dat er een Constitutioneel Hof van Justitie is, het Hooggerechtshof. En dat het Congres kan besluiten om onder dat Hof een aantal lagere federale rechtbanken te installeren. Daaronder bevindt zich een derde laag, de rechtbanken van de lidstaten. Gezien de verticale scheiding der machten hebben die lidstaten ook een eigen Hooggerechtshof.

Wij hebben ervoor gekozen om, net als in Amerika, de ambtstermijn van de rechters niet te koppelen aan een bepaalde termijn of leeftijd. Het is aan de leden van de Burgerconventie om dit te wijzigen. Bijvoorbeeld om de termijn te beperken tot vijftien jaar. En de leeftijd tot vijfenzeventig jaar. Een belangrijk aspect van clausule 1 van deze afdeling is de bepaling dat het salaris van rechters niet mag worden verlaagd. Dit versterkt hun onafhankelijkheid.

Onze Grondwet bepaalt niet het aantal rechters in het Hooggerechtshof. Volgens artikel V, afdeling 6, is het de bevoegdheid van de president om de rechters te benoemen, althans na instemming van beide kamers van het Europese Congres. Dit houdt in dat de eerste president van de Verenigde Staten van Europa bepaalt hoeveel leden het Hooggerechtshof zal hebben en dat daarna andere presidenten kunnen besluiten meer rechters toe te voegen aan de zittende rechters, die niet ontslagen kunnen worden. Dit onderwerp staat momenteel in de VS ter discussie onder het thema 'packing the supreme court'. Omdat president Trump met behulp van de Senaat een Republikeinse meerderheid in het Hooggerechtshof heeft bereikt, wil de Democratische partij dat president Biden zijn benoemingsbevoegdheid gebruikt om het aantal van negen rechters uit te breiden tot dertien. En zo een democratische meerderheid in het Hooggerechtshof te bereiken. Tot nu toe is de leiding van de Democratische partij erin geslaagd dit inflatoire proces in de kiem te smoren.

Federale rechters kunnen niet ontslagen worden, maar ze kunnen wel aangeklaagd worden als ze zich misdragen. Dit is veertien keer gebeurd in de VS.

Afdeling 2 gaat over de jurisdictie van de federale rechtbanken. In feite betekent dit dat wat de federale rechters - en zeker het Hooggerechtshof - beslissen, gelijk staat aan de wet. Deze rechters hebben de bevoegdheid om wetten en maatregelen aan de grondwet te toetsen en dus eventueel ongrondwettig te verklaren. Dit houdt in dat federale rechters de wetgever op dit punt kunnen overrulen. Het is dan aan de wetgever om zich te herstellen met betere wetgeving. De grondwet is van, door en voor het volk en daarom de hoogste vorm van recht. Het feit dat federale rechters wetten mogen toetsen aan de grondwet is een ultieme uiting van volkssoevereiniteit: het volk staat boven de wetgevende en de rechterlijke macht.

Lid 3 van afdeling 2 bevat een omstreden bepaling: juryrechtspraak voor bepaalde bij wet bepaalde misdrijven. Het is aan de leden van de Burgerconventie om te beslissen of deze bepaling wordt gehandhaafd dan wel geschrapt of gewijzigd.

Afdeling 3 gaat over de berechting van hoogverraad en ik zal er hier niet op ingaan.

Artikel VI - De rechterlijke macht

Afdeling 1 - De rechtbanken en de rechters

  1. De rechterlijke macht van de Europese Unie berust bij het Federale Hooggerechtshof. Het Europees Congres kan besluiten in de lidstaten van de federatie lagere federale rechtscolleges - constitutionele hoven - in te stellen. De rechters van het Federale Hooggerechtshof en die van de Grondwettelijke Hoven blijven in functie tot zij de leeftijd van 75 jaar hebben bereikt en zolang hun gedrag correct is. Voor hun diensten ontvangen zij een bezoldiging die tijdens hun ambtstermijn niet kan worden verlaagd.
  2. Rechters, zowel van het Federale Hooggerechtshof als van constitutionele hoven, worden benoemd door een presidium van rechters. Bij besluit van het Europees Congres worden criteria vastgesteld voor de bekwaamheid en geschiktheid van de rechter en voor een passende vertegenwoordiging van alle lidstaten. In geen geval mogen de wetgevende en de uitvoerende macht invloed uitoefenen op de benoeming van federale rechters.
  3. Justitie wordt bestuurd in naam van de Europese Federale Unie.
  4. Geen enkel feit is strafbaar dan krachtens een voorafgaande wettelijke bepaling. 
  5. Iedere inmenging in het onderzoek en de vervolging van zaken voor de rechtbanken, hetzij federale rechtbanken, hetzij rechtbanken van de Lid-Staten, is verboden.

Afdeling 2 - Bevoegdheden van de federale rechterlijke instantie

1. De federale rechterlijke macht heeft de macht:
(a) wetten en uitvoeringsmaatregelen - hetzij van de federale regering, hetzij van de lidstaten - toetsen aan de federale grondwet;
(b) verzoeken en pogingen tot wijziging van de Grondwet die afbreuk doen aan de waarden van de preambule en de doelstellingen van artikel I en de waarborgen daarvan, die de vrijheden en rechten van de burgers beperken of die de statutaire samenhang van deze Grondwet aantasten, met name wat betreft de scheiding van de drie staatsmachten, ongeldig verklaren;
(c) te oordelen in alle uit deze Grondwet voortvloeiende conflicten met betrekking tot alle wetten van de Europese Unie;
(d) op de verdragen die onder het gezag van de Europese Unie zijn of zullen worden gesloten;
(e) alle gevallen van maritieme, ruimtevaart- en buitenaardse aard;
(f) op alle zaken waarin de Europese Unie partij is;
(g) op geschillen tussen twee of meer lidstaten, tussen een lidstaat en burgers van een andere lidstaat, tussen burgers van verscheidene lidstaten, tussen burgers van dezelfde lidstaat ter zake van goederen in een andere lidstaat en tussen een lidstaat of burgers van die staat en vreemde staten of burgers daarvan.

2. Het Bundesgerichtshof heeft de exclusieve bevoegdheid in alle zaken waarin lidstaten, ministers, ambassadeurs en consuls van de Europese Unie partij zijn. In alle andere gevallen, zoals genoemd in clausule 1, is het federale Hooggerechtshof het hof van beroep, tenzij het Europese Congres bij wet anders beslist.

3. Behalve in geval van afzetting geschiedt de berechting van misdrijven, zoals bij de wet bepaald, door een jury. Deze berechting vindt plaats in de Lid-Staat waar het misdrijf is gepleegd. Indien het misdrijf niet in een lidstaat is gepleegd, wordt het proces gehouden op de plaats of plaatsen die het Europees Congres bij wet heeft vastgesteld.

Afdeling 3 - Bevoegdheden van het Federale Hooggerechtshof

1. Het Bundesgerichtshof is bevoegd bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over:
(a) de interpretatie van de Grondwet;
(b) de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen.
Indien een dergelijke vraag wordt opgeworpen voor een rechterlijke instantie van een lidstaat, kan deze instantie, indien zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Bundesgerichtshof verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen.
Indien een dergelijke vraag wordt opgeworpen in een zaak die aanhangig is bij een rechterlijke instantie van een lidstaat waarvan de beslissingen volgens het recht van een lidstaat niet vatbaar zijn voor hoger beroep, brengt deze instantie de zaak voor het Bundesgerichtshof.  
Het Bundesgerichtshof stelt in geval van twijfel over de uitlegging van de nationale identiteit van een lidstaat een prejudiciële vraag aan een constitutioneel hof.
Indien een dergelijke vraag wordt opgeworpen in een bij een rechterlijke instantie van een lidstaat aanhangige zaak met betrekking tot een gedetineerde persoon, beslist het Bundesgerichtshof zo spoedig mogelijk.

2. Het Federale Hooggerechtshof toetst de wettigheid van de wetgevingshandelingen, van de handelingen van de instellingen en van de handelingen van de instellingen, bureaus of agentschappen die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Daartoe is het bevoegd uitspraak te doen op elk door een lidstaat ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Grondwet of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.

3. Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder de in de eerste en tweede alinea bepaalde voorwaarden beroep instellen tegen een tot hem gericht besluit of een besluit dat hem rechtstreeks en individueel raakt, alsmede tegen een regelgevingsbesluit dat hem rechtstreeks raakt en dat geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt.

Afdeling 4 - Hoogverraad en (geen) doodstraf

  1. Hoogverraad tegen de Europese Unie bestaat slechts in het voeren van oorlog tegen de Federatie, of in het aanhangen van haar vijanden door hen hulp en steun te verlenen. Niemand kan wegens hoogverraad worden veroordeeld zonder de verklaring van ten minste twee getuigen van het misdrijf of op grond van een bekentenis voor de openbare terechtzitting.
  2. Het Europees Congres heeft de bevoegdheid de strafmaat voor hoogverraad vast te stellen, maar in geen geval zal een veroordeling wegens hoogverraad leiden tot attainder of confiscatie voor het nageslacht van de veroordeelde.
  3. De Europese Federale Unie staat de doodstraf niet toe en verwerpt deze.

Toelichting op artikel VI: De rechterlijke macht

Artikel VI heeft betrekking op het derde onderdeel van de trias politica: de rechterlijke macht. Zoals gezegd is het op dit moment niet mogelijk vast te stellen of alle instellingen van de Europese Unie, met inbegrip van het Hof van Justitie van de EU, ook instellingen van de nieuwe federatie zijn. Dit zou kunnen gebeuren door toepassing van artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie: ten minste negen lidstaten kunnen een nauwere samenwerking aangaan zonder afbreuk te doen aan de interne markt (het waarborgen van de douane-unie, het valutabeleid, het mededingingsbeleid en het handelsbeleid). Volgens ons zou een dergelijke nauwere samenwerking de vorm van een federatie kunnen aannemen. In dat geval zou het niet nodig zijn een Europees Hof van Justitie voor de federatie op te richten. Dat Hof zou dan die functie op zich nemen. Indien een dergelijke artikel 20-federatie niet als een nauwere samenwerking wordt beschouwd, blijft het voor burgers en staten - zoals het Verenigd Koninkrijk - mogelijk om eerst uit de EU te treden (artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie), vervolgens een eigen federatie te vormen en vervolgens als federatie lid te worden van de EU (artikel 49).

Nu eerst de rechterlijke macht met een Federaal Hooggerechtshof, aan de top. Naar onze mening is daaronder een stelsel van lagere federale rechtbanken in de lidstaten van de Federatie nodig. Wij beschrijven daarom eerst in grote lijnen hoe dat rechtssysteem er in de Verenigde Staten uitziet. Daarna volgen de artikelen van ons ontwerp.

Al in 1789 legde het Amerikaanse Congres bij wet vast dat de federale rechterlijke macht uit drie lagen zou bestaan. De eerste laag wordt bezet door het Hooggerechtshof. Daaronder bevinden zich negentien federale hoven van beroep tegen de uitspraken van de vierennegentig federale districtsrechtbanken daaronder. Daarnaast heeft elke staat zijn eigen rechtbanken en dus zijn eigen State Supreme Court.

Opmerking: de bevoegdheid van het Congres om lagere federale rechtbanken in te stellen impliceert ook de bevoegdheid om ze af te schaffen. In de VS gebeurt dit soms in de machtsstrijd tussen de president en het Congres, wanneer de meerderheid in het Congres niet tot de partij van de president behoort. Om te voorkomen dat de president zijn presidentiële macht gebruikt om rechters te benoemen (na advies en goedkeuring van de Senaat) alleen om partijleden op dergelijke posities te zetten, kan het gebeuren dat de oppositie in de Senaat deze benoemingen blokkeert. Als zo'n lagere federale rechtbank lange tijd zonder rechters zou zitten (omdat de vorige rechters met pensioen zijn gegaan of om andere redenen zijn vertrokken), zou het gebeuren dat het Congres zo'n rechtbank sluit.

Het Amerikaanse Hooggerechtshof oordeelt in zaken van de federale overheid, in geschillen tussen lidstaten en bij de interpretatie van de Amerikaanse grondwet. De grondwet geeft dat Hooggerechtshof niet met zoveel woorden het recht om wetten in strijd met de grondwet te verklaren, maar in een geschil in 1803 heeft de toenmalige president van het Hooggerechtshof die bevoegdheid voor het Hof vastgesteld of opgeëist. Deze zogenaamde "Judicial Review" impliceert de bevoegdheid van het Hooggerechtshof om een wet van het Congres of een maatregel van de uitvoerende macht in strijd met de Grondwet te verklaren. De beslissing van het Hooggerechtshof is een precedent voor soortgelijke gevallen in de toekomst. Het Hooggerechtshof treedt op als beroepsinstantie tegen beslissingen van de negentien federale hoven van beroep.

Op het laagste niveau zijn de federale arrondissementsrechtbanken bevoegd voor geschillen die betrekking hebben op het federale stelsel en voor zaken tussen partijen die niet in dezelfde staat wonen. Tegen de beslissingen van deze rechtbanken kan beroep worden aangetekend bij de negentien hoven van beroep. Deze federale hoven zijn dus gebaseerd op artikel III van de Amerikaanse Grondwet (in ons ontwerp artikel VI) en worden daarom "constitutionele hoven" genoemd.

De rechtbanken van deze drie niveaus zijn algemeen bevoegd. Zij behandelen strafzaken en civiele zaken. Naast deze drieledige structuur zijn er speciale rechtbanken, bijvoorbeeld voor faillissementen (faillissementsrechtbanken) of belastingen (belastingrechtbanken). Deze hebben echter een andere status. De Bankruptcy Courts worden beschouwd als "lager" dan de districtsrechtbanken en vallen daarom niet onder artikel III van de Amerikaanse grondwet (in ons ontwerp artikel VI). Hun rechters worden niet voor het leven benoemd en hun salarissen kunnen worden aangepast. De belastingrechtbanken vallen ook niet onder dat artikel III, maar onder artikel I, afdeling 8 (in ons ontwerp-artikel III). Het is een zogenaamde "wetgevende rechtbank". Merk op dat de Amerikaanse grondwet het Congres dus op twee plaatsen de bevoegdheid geeft om rechtbanken in te stellen - hun artikelen I en III; in onze grondwet de artikelen III en VI.

Het Hooggerechtshof treedt niet alleen op als beroepsinstantie, maar beslist ook over geschillen betreffende de interpretatie van de Grondwet, verdragen en aangelegenheden die ministers of ambassadeurs en consuls van andere mogendheden betreffen.

Amerikaanse federale rechters worden voor het leven benoemd. Dit betekent dat zij in functie blijven totdat zij overlijden, vrijwillig ontslag nemen of met pensioen gaan. Als ze een ernstig misdrijf begaan, zijn ze ook onderworpen aan de procedure van afzetting.

Naast deze drieledige federale rechterlijke macht hebben de lidstaten van de VS zelf ook rechtbanken. Dit maakt de zaken nogal ingewikkeld, omdat het onder omstandigheden voorkomt dat federale rechtbanken zich mengen in conflicten op het niveau van een staat, en omgekeerd dat rechtbanken van een staat uitspraak doen in geschillen van federale aard. De rechtbanken van een staat rechtspreken op basis van de wetten van die staat. En dus ook met het procesrecht van die staat. Elke staat heeft ook een eigen hooggerechtshof. Dit Hooggerechtshof van elke staat is in beginsel de rechter in laatste aanleg. Maar in veel gevallen kan tegen beslissingen van dat hooggerechtshof nog beroep worden ingesteld bij het federale hooggerechtshof. Het State Supreme Court is alleen gebonden aan interpretaties van de Grondwet door het federale Hooggerechtshof, niet aan beslissingen van lagere federale rechters.

De Amerikaanse grondwet bepaalt niet hoeveel rechters het Hooggerechtshof telt. Het bestaat echter al jaren uit negen personen: de opperrechter als voorzitter en acht anderen. Allen worden benoemd door de president na goedkeuring door de Senaat. Het Hof heeft geen aparte kamers en beslist altijd gezamenlijk, bij meerderheid van stemmen. Pleidooien voor de instelling van kamers zijn altijd door het Hooggerechtshof verworpen omdat er dan meer dan één Hooggerechtshof zou zijn.

Nu de relevante artikelen van ons ontwerp voor een federale grondwet.

Toelichting bij Afdeling 1- De rechtbanken en de rechters

De rechters van het Federale Hooggerechtshof worden niet benoemd door de president, maar door een presidium van rechters, op basis van een wet van het Europese Congres. Dit is om te voorkomen dat de president - gesteund door een partijdig Huis van de Staten - partijpolitieke benoemingen kan doordrukken.

Het is aan het Europees Congres om te beslissen of er lagere federale rechtbanken onder het Federale Hooggerechtshof moeten komen, de zogenaamde constitutionele hoven, naast en los van de rechtbanken die elke lidstaat zelf instelt.

De eis van goed gedrag van rechters houdt in dat zij mogen blijven werken tot zij op 75-jarige leeftijd met pensioen gaan, tenzij hun gedrag leidt tot afzetting door het Congres. Dit is in de VS veertien keer gebeurd. Ook is bepaald dat hun salarissen niet mogen worden verlaagd (maar wel verhoogd) om te voorkomen dat hun onafhankelijke rechterlijke macht onder druk komt te staan.

De zinsnede "een passende vertegenwoordiging van alle lidstaten" in clausule 2 impliceert dat het hier bedoelde recht van het Europees Congres zal bepalen hoeveel rechters in de rechtbanken zullen zetelen. Deze Grondwet legt dus niet het aantal rechters van het Federale Hooggerechtshof vast. De ontwikkeling van het rechtsstelsel van de Europese Federatie moet flexibel zijn en snel kunnen worden aangepast bij wet van het Europees Congres.

Verklaring van Sectie 2- Bevoegdheden van de federale rechterlijke macht

Afdeling 2 heeft betrekking op de bevoegdheid van de federale rechterlijke macht. Het Federale Hooggerechtshof en de lagere constitutionele hoven zijn bevoegd om regels en uitvoeringsmaatregelen op grond van de grondwet ongeldig te verklaren. Zij mogen wetten toetsen aan de grondwet omdat deze de hoogste vorm van recht is. Hierover is in de VS veel discussie geweest. Men kan de vraag stellen: "Wie is hier de baas?" Als de wetgever een wet maakt, geldt die voor iedereen. Maar als een rechter vindt dat zo'n wet in strijd is met de grondwet, valt die geldigheid weg. Federale rechters (ook lager dan het Federale Hooggerechtshof) kunnen dus de wetgever "overrulen".

Alexander Hamilton gaf in nr. 78 van The Federalist Papers een toelichting op dit punt die tot op de dag van vandaag de heersende doctrine is: 

"De interpretatie van de wetten is de eigenlijke en bijzondere bevoegdheid van de [federale] rechtbanken. Een grondwet is in feite en moet door de [federale] rechters worden beschouwd als een fundamentele wet. Het is daarom aan hen om de betekenis ervan vast te stellen, evenals de betekenis van elke specifieke wet die door het wetgevend lichaam wordt uitgevaardigd. Als er een onverenigbaar verschil is tussen de twee, moet uiteraard de voorkeur worden gegeven aan die welke de hoogste verplichting en geldigheid heeft; of, met andere woorden, de grondwet moet de voorkeur krijgen boven de wet, de bedoeling van het volk boven de bedoeling van zijn vertegenwoordigers.


Evenmin veronderstelt deze conclusie een superioriteit van de rechterlijke macht ten opzichte van de wetgevende macht. Het veronderstelt alleen dat de macht van het volk superieur is aan beide; en dat waar de wil van de wetgever, vastgelegd in zijn statuten, in strijd is met die van het volk, vastgelegd in de Grondwet, de rechters zich eerder door deze laatste dan door de eerste moeten laten leiden. Zij zouden hun beslissingen eerder door de fundamentele wetten moeten regelen dan door die welke niet fundamenteel zijn." 

Wij volgen dus Hamilton in zijn redenering dat een grondwet de meest fundamentele wet is, van en voor het volk. Bijgevolg heeft die wet voorrang op alle andere wetten. Dit betekent dat de Grondwet in de Federale Europese Unie de juridisch afdwingbare wet van de hoogste orde is. Het is werkelijk "een constitutionele wet", dat wil zeggen dat het meer is dan een "Conventie van de Grondwet" of een moreel-politiek akkoord waarop voor de rechter nauwelijks een beroep kan worden gedaan.

In afdeling 2 is clausule 1b een bijzondere. Deze bevoegdheid van de rechterlijke macht, belast met de bescherming van de rechtsstaat in de gehele Federatie, is een waarborg tegen zogenaamde "destructieve amendementen", zoals in "ongrondwettelijke grondwetswijzigingen".[1]. Die amendementen zijn niet bedoeld om een grondwet, hetzij de federale grondwet, hetzij die van een lidstaat, te verbeteren, maar om deze aan te tasten. Op basis van een teleologische benadering bepalen alle rechtbanken van de federale rechterlijke macht wat "juridisch juist" is. Dit kan verschillen van wat politiek gezien een goede oplossing is voor maatschappelijke problemen. Als politici de maatschappelijke samenhang vernietigen en daardoor onder meer financieel-economische problemen veroorzaken, wat een gebruikelijke voorloper is van oorlog op grote schaal, dan kunnen het Bundesgerichtshof en de constitutionele hoven voorkomen dat zij (grond)rechten inperken en afschaffen en de samenleving zelfs in een concentratiekamp veranderen. Clausule 1b beschermt de kwetsbaarheid van de Grondwet tegen autocratische impulsen.

[1] Zie Yaniv Roznai,Ongrondwettelijke grondwetswijzigingen: A Study of the nature and Limits of Constitutional Amendment Powers", Doctoraalscriptie voor het Department of Law, London School of Economics and Political Science, 2014.

Clausule 2 van afdeling 2 bepaalt dat voor rechtszaken waarin een lidstaat of lidstaten, ministers, ambassadeurs en consuls van de Europese Unie de enige partijen zijn, alleen het Bundesgerichtshof bevoegd is in eerste en laatste aanleg. Deze uitzondering op het beginsel van bevoegdheid in eerste aanleg en in hoger beroep is ingegeven door het delicate karakter van dergelijke geschillen, waarbij de immuniteit van rechtsmacht van lidstaten of ambtenaren binnen en buiten de Europese Unie in het geding is.

Met clausule 3 van Afdeling 2 voeren we juryrechtspraak in de Europese Federale Unie in. Tenminste voor bij wet bepaalde misdrijven. Een netelige kwestie in veel landen. Wij kennen de felle debatten van voor- en tegenstanders. Ons argument om deze stap te zetten ligt echter in het allesbepalende element van het federale denken: de Federatie is van het volk. Bij twijfel over de juiste wijze van constitutionele en institutionele vormgeving is het verstandig het volk als uitgangspunt te nemen. Daarom, voor bepaalde misdrijven, rechtspraak door een jury, bijgestaan door professionele magistraten. 

Toelichting bij afdeling 3 - Bevoegdheden van het Federale Hooggerechtshof

Deze afdeling 3 heeft betrekking op enkele specifieke bevoegdheden van het Federale Hooggerechtshof. Het gaat om een bijzondere bevoegdheid om op verzoek van lagere rechters of particulieren prejudiciële beslissingen te nemen over de uitlegging van de wet.

Toelichting op Afdeling 4 - Hoogverraad en geen doodstrafl

Wij gaan ervan uit dat deze bepalingen geen verdere toelichting behoeven.

Artikel VI - De rechterlijke macht

 Ga naar deel 8
nl_NLNederlands
nl_NLNederlands en_GBEnglish (UK) de_DEDeutsch it_ITItaliano es_ESEspañol da_DKDansk fr_FRFrançais pt_PTPortuguês sv_SESvenska fiSuomi pl_PLPolski cs_CZČeština hrHrvatski bg_BGБългарски hu_HUMagyar ro_RORomână sk_SKSlovenčina sl_SISlovenščina etEesti lvLatviešu valoda lt_LTLietuvių kalba elΕλληνικά