Macron en Rutte: intergouvernementalisme 2.0

Voor de goede orde wil ik twee sleutelbegrippen beschrijven:

• intergouvernementalisme is beleidsmatige samenwerking tussen regeringen - op basis van een verdrag of een overeenkomst - waarbij normatieve bevoegdheden aan bestuurders worden toegekend zonder dat zij over de uitoefening van deze bevoegdheden verantwoording hoeven af te leggen aan een transnationaal gekozen parlement;
• een federatie is gebaseerd op een grondwet van de bevolking van de lidstaten, waarbij verticale scheiding der machten leidt tot gedeelde soevereiniteit tussen de lidstaten en een federaal orgaan. Dit orgaan zorgt voor een limitatieve reeks gemeenschappelijke belangen die de afzonderlijke lidstaten niet (meer) alleen kunnen behartigen. De lidstaten verliezen hun soevereiniteit niet en krijgen enkele extra's, waaronder de zorg voor gemeenschappelijke belangen.

De rode draad in Ruttes toespraak is: weg met de naïviteit van de 'soft power' van principes en waarden; in plaats daarvan met de 'hard power' van de realpolitik op zoek gaan naar macht; niet bang zijn om die macht te verwerven via een onbuigzaam handelsbeleid om de EU-geopolitiek in lijn te brengen met China en de Verenigde Staten. Onder de veilige hoede van Amerika heeft Europa zich - volgens Rutte - te lang gekoesterd in zelfgenoegzame soft power.

Hoewel hij staat voor waarden als democratie en mensenrechten, is hij bereid die macht desnoods via felle straatgevechten te verwerven. Al met al heeft Rutte het nu over 'Europa eerst'. Dat kan volgens hem alleen door het bestuurlijke deel van 'Brussel' in staat te stellen zowel extern (d.w.z. geopolitiek) als intern (d.w.z. in het multilaterale stelsel van de lidstaten) stelling te nemen. Meer beslissingsbevoegdheid van EU-bestuurders naar buiten en naar binnen, daar gaat het om.

Deze beslissingsbevoegdheid moet volgens hem worden bereikt door het unanimiteitsbeginsel van de besluitvorming in de Europese Raad over specifieke onderwerpen, zoals het opleggen van sancties aan andere landen (Rusland, Syrië en Iran), in te ruilen voor een meerderheidsbeginsel. Dit betekent: besluitvorming in de bestuurlijke Europese Raad bij meerderheid van stemmen en niet op basis van unanimiteit, waarbij een veto van een van de lidstaten het besluitvormingsproces kan blokkeren.

Er is niets op tegen om het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad af te schaffen. Het is een achterlijke manier van besluitvorming omdat - onder dreiging van een veto - stemmen worden uitgewisseld in de zin van "als jij mij steunt op dit punt, dan steun ik jou op jouw punt". Vasthouden aan unanieme stemming is een instrument voor nationalistisch georiënteerde regeringsleiders, die opereren op basis van protectionisme. Niet het algemeen belang van het totaal, maar preventieve schadebeperking van de eigen natie bepaalt hun positie in het besluitvormingsproces.

Het voorstel van Rutte om het unanimiteitsbeginsel te doorbreken is echter niet ingegeven door het belang om afscheid te nemen van een achterlijk besluitvormingssysteem, maar om meer beslissingsmacht te concentreren in de handen van een klein aantal leden van de Europese Raad. Om dit te begrijpen moeten we terug naar de Sorbonne-toespraak van president Emmanuel Macron in september 2017.

Macron wees op de noodzaak om de EU te reconstrueren. Om zes EU-beleidsprioriteiten zo aan te scherpen en met elkaar te verbinden, zou de Europese Unie eindelijk een macht op het geopolitieke toneel kunnen worden. Daartoe stelde hij een heroprichting van de EU voor met een groep vertegenwoordigers van elke lidstaat, plus een nieuw verdrag, gericht op versterking van de besluitvorming van de top van het EU-systeem, de Europese Raad. Maar elke bouwer kan u vertellen dat stichting en heroprichting onderaan, aan de basis, moeten gebeuren, niet bovenaan. De enige relevante vorm van heroprichting is het inruilen van de rechtsgrondslag van de EU, namelijk het intergouvernementele Verdrag van Lissabon, voor een federale grondwet.

Nederland is lid van ongeveer 53 intergouvernementele organisaties. Het is geen probleem om intergouvernementele lidmaatschappen aan te gaan op basis van een verdrag of een overeenkomst. Maar zodra dergelijke organisaties normatieve bevoegdheden hebben ten opzichte van burgers, moet de democratische vertegenwoordiging van die burgers de maatstaf zijn. Bij intergouvernementele regeringssystemen is dat nooit het geval.

De angel zit echter in het instrument dat Macron nodig heeft om op deze zes beleidsterreinen wereldwijde macht en invloed te krijgen. Bij nadere lezing blijkt dat er volgens Macron een einde moet komen aan de mogelijkheid om de besluitvorming in de Europese Raad te blokkeren. Hij stelt impliciet: 'schaf het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad af'.

Anderhalf jaar later zegt Rutte expliciet: 'laten we het unanimiteitsbeginsel openbreken'. Zijn lezing van 13 februari 2019 ligt daarmee in het verlengde van de Sorbonne-lezing van Macron in september 2017. Door het principe van unanimiteit in te ruilen voor een meerderheidsstelsel willen beiden de bestuurlijke macht in handen leggen van degenen die al regisserende macht bezitten, maar die in de uitvoering van die macht gehinderd kunnen worden door collega's die hun vetorecht gebruiken of dreigen te gebruiken en zo de besluitvorming blokkeren.

Om te voorkomen dat u denkt dat ik maar wat fantaseer, geef ik u enkele letterlijke citaten uit de toespraak van Macron:

• "We moeten vooruitgang boeken bij al onze grote uitdagingen, het tempo opvoeren en de lat hoger leggen. Geen enkele staat mag van het proces worden uitgesloten, maar mag geen enkel landblokdegenen die sneller vooruitgang willen boeken of verder willen komen."
• "Laat ik zeggen, terugkomend op wat Mario Monti en Sylvie Goulard enkele jaren geleden voorstelden: het idee dat wie het minst wil, kan blokkeer de anderenis een ketterij. Wij moeten deze vele verschillen aanvaarden en, zoals op elk belangrijk moment in zijn geschiedenis, zal Europa in de eerste plaats vooruitgaan door de vaststelling van eenweinig."
• "Op dezelfde manier moeten we geen gesloten club definiëren voor degenen die er lid van zouden kunnen zijn, laten we de weg vooruit definiëren, de methode, en iedereen die de ambitie, het verlangen en de macht heeft zal er deel van uitmaken, zonder blokkerenof stoppende anderen."

Maar er is meer aan de hand dan alleen zijn wens om de mogelijkheid tot blokkering van de besluitvorming in de Europese Raad weg te nemen. Kijk nog eens goed naar "door de vastberadenheid van enkelen. Waar doet dat aan denken? Aan Jean-Jacques Rousseau aan het eind van de 18e eeuw. Hij legde uit dat een parlement zich altijd gedraagt als een electieve aristocratie, die altijd neigt naar een oligarchie.

De Europese Raad is het tegenovergestelde van een vertegenwoordiging van het volk en functioneert al als een aristocratie onder het Verdrag van Lissabon. Het is de aard van zo'n orgaan om te streven naar concentratie van bestuurlijke macht. Macron - opgegroeid in de typische centralistische bestuurscultuur van Frankrijk - wil een voorhoede van enkele regeringsleiders, een oligarchie binnen de Europese Raad, om meerderheidsbesluiten door de Raad te drukken.

Voordat u mij verdenkt van een complottheorie, wil ik u wijzen op de bestuurlijke eenvormigheid van personen als Macron en Rutte. Zij zijn 'two of a kind'. De een doet de assist en de ander kopt de bal in het doel omdat hij op het juiste moment op de juiste plaats is. Dat doen ze automatisch, als twee-eenheid. Zo zitten ze in elkaar. Hun DNA stuurt hen per definitie in de richting van een administratieve functie. Niet in die van een volksvertegenwoordiger. En ze denken zelfs - ongetwijfeld oprecht - dat ze het volk vertegenwoordigen in hun streven naar meer bestuurlijke macht voor een kleinere groep beslissers. Gezien wat er aan de basis van het opstandige Frankrijk gebeurt, zou Macron inmiddels beter moeten weten.

De door Macron beoogde 'heroprichting' van de EU door het opheffen van mogelijke blokkades binnen de Europese Raad en gesteund door Rutte door het unanimiteitsbeginsel expliciet ter discussie te stellen, is een kwantumsprong die a) nog meer intergouvernementele bestuurlijke macht plaatst, b) nog verder buiten de democratische controle van het Europees Parlement plaatst. Dit is de geboorte van intergouvernementalisme 2.0.

Op dit punt kan ik het jargon van systeemtheoretische / cybernetische aard niet negeren. Hoewel extreem kort. We hebben hier te maken met een voorbeeld van "positieve feedback". De basisfout, namelijk de invoering van Europees intergouvernementalisme vanuit de EGKS in 1951 door middel van een verkeerde doel-middel verhouding, heeft gaandeweg meer problemen dan oplossingen opgeleverd. Pogingen om problemen als gevolg van een systeemfout te herstellen lossen nooit iets op, maar vergroten eerder het aantal problemen, zoals de reeks 2-4-8-16 enz. Terwijl "negatieve terugkoppeling" het universele doelzoekmechanisme is door het systematisch elimineren van afwijkingen binnen politieke besluitvormingsprocessen, zorgt "positieve terugkoppeling" voor een exponentiële versterking van de afwijking. Dit maakt het gemakkelijk te voorspellen dat toenemende interne conflicten de intergouvernementele EU naar de afgrond zullen brengen.

Het invoeren van meerderheidsbesluitvorming in de Europese Raad, zonder eerst een democratische basis voor een federale grondwet te creëren, is een zodanige uitbreiding van de toch al onwettige bestuurlijke macht van de Europese Raad, dat dit systeem zal instorten. Onwettig' betekent in dit verband: niet volgens grondwettelijke beginselen. Het is een recept voor conflicten binnen de Europese Raad, tussen de Europese Raad en het Europees Parlement en tussen lidstaten onderling. Landen die grote problemen hebben met de euro, andere landen die tegen immigratie zijn, weer andere die niet gecorrigeerd willen worden als ze het Verdrag en verdere afspraken schenden, zullen het unanimiteitsbeginsel niet willen opgeven. Al was het maar omdat een meerderheidssysteem - zij het door Rutte ontworpen om sancties tegen landen buiten de EU te bespoedigen - ook tegen hen kan worden gebruikt als ze zich niet aan het Verdrag van Lissabon houden. Denk niet alleen aan de anti-immigratie lidstaten, maar ook aan de lidstaten die zich onder leiding van Nederland verzetten tegen een begrotingsfundament onder de eurozone. Zo organiseert Rutte met zijn eigen ambitie als straatvechter zijn eigen Waterloo.

Hoe groter de interne verdeeldheid, hoe gemakkelijker nationalistisch-rechts de macht kan grijpen. Op pagina 45 van het 'Zevende rapport over racisme, antisemitisme en extreem-rechts geweld in Nederland' (december 2018) noemt het Verwey-Jonker Instituut een uitspraak van Tweede Kamerlid Thierry Baudet, waarin hij stelt dat "... het het beste zou zijn als we absolute machthebbers zouden zijn. In het parlementarisme is het niet mogelijk grote beleidsveranderingen door te voeren". Gezien de opkomst van nationalistisch-rechts in Europa moeten we aannemen dat zijn visie in andere landen wordt gedeeld. De Weimarrepubliek heeft ons geleerd dat het pad van een sterke man geplaveid wordt door eerder slecht bestuur. Intergouvernementalisme 2.0 biedt precies hetzelfde beeld.