Hoe beschermen we waarden?

Leo Klinkers, september 2019
Federal Alliance of European Federalists

Het weerloze karakter van waarden 
De Nederlandse dichter Lucebert schreef in 1953: "Alles van waarde is weerloos." Maar hoe weerloos iets van waarde ook is, mensen willen het toch zo goed mogelijk bewaren: foto's van onze ouders in een album, sieraden in een kluis, geld op de bank, verse melk in de koelkast, een baby in een veilige wieg. We zijn altijd op zoek naar een goede plek om het weerloze en kwetsbare karakter van waardevolle dingen zo goed mogelijk te beschermen. 

In dit artikel richt ik mij op 

• de bescherming van waarden, 
• binnen het perspectief van volkssoevereiniteit in de zin van: "Alle soevereiniteit berust bij het volk",
• die moet worden georganiseerd door vertegenwoordigers van het volk, omdat het volk niet elke dag bijeen kan komen om over zijn eigen zaken te beslissen,
• wat het noodzakelijk maakt een grondwet op te stellen die de regels bevat volgens welke de bestuurders (uitvoerende macht) verantwoording moeten afleggen aan de volksvertegenwoordigers (wetgevende macht), terwijl die volksvertegenwoordigers op hun beurt verantwoording moeten afleggen aan de burgers (verkiezingen),
• wat betekent dat de bescherming van waarden binnen die grondwet een duidelijk eigen plaats moet hebben. 

Als federalist werk ik samen met vele anderen aan een federaal Europa. Dus denk ik natuurlijk aan een federale grondwet. Maar dat is hier niet relevant. Voor alles wat ik in dit artikel zeg over de bescherming van waarden maakt het niet uit of we het hebben over een eenheidsstaat of een federale staat.

De noodzaak om waarden te beschermen
Waarden als - bijvoorbeeld - de vrije ontwikkeling van mensen op zoek naar een gelukkig leven in solidariteit, veiligheid en welvaart zijn kwetsbaar en weerloos tegen de autocratie die in vele delen van de wereld de kop opsteekt. Gevoed en gesteund door populistisch nationalisme, met minachting voor de rechtsstaat, manipuleren autocraten de procedures van hun democratie en ondermijnen zo de onvervreemdbare soevereiniteit van het volk. 

Elk volk heeft autocraten. Zij schuilen meestal in de spelonken van een slecht geformuleerd en slecht georganiseerd democratisch systeem. Ze komen alleen tevoorschijn wanneer de verdedigingsmechanismen tegen hun manipulatie en bedrog afwezig of zo verzwakt zijn dat ze, met het begrip "democratie" als wapen, diezelfde democratie kunnen vernietigen.

Autocratie is de ultieme oligarchie, die zich openbaart door van bovenaf te regeren door middel van decreten. Zonder respect voor de vertegenwoordiging van het volk van onderaf. Laat staan verantwoording afleggen voor het besturen van bovenaf naar een volksvertegenwoordiging. 

Ook Europa heeft een paar van zulke mensen. Maar laten we nu geen namen noemen. Het is belangrijker te wijzen op het besmettelijke karakter van autocratie. Het treft ook vooraanstaande Europese politici die zeker nog geen autocraten genoemd kunnen worden. Maar ze laten wel duidelijk zien dat ze veel liever van bovenaf regeren dan dat ze hun kracht zoeken in grondwetten en instellingen die de waarden van de "volkssoevereiniteit" van onderaf bewaren en bewaken. 

Zij zijn niet geïnteresseerd in het bieden van een veilige plaats voor dergelijke waarden. Deels omdat het hun aan voldoende kennis ontbreekt, deels omdat het hun vrije speelruimte beperkt en deels omdat ze van het volk te veel ruimte krijgen om zich - zonder inzicht in de ware constitutionele en institutionele bouwstenen van de democratie - te laven aan een steeds feller bestuur van bovenaf. En dan denken ze - gevoed door de nasleep van het extreme economische neoliberale denken - dat ze het goed doen.

In een andere publicatie, getiteld "Volkssoevereiniteit: de basis voor circulaire beleidsvorming en federalisering". (augustus 2019) sloot ik af met een weerlegging van een uitspraak van Bill Clinton als president van de Verenigde Staten: "It is the economy, stupid. Dat was misschien een geldig adagium in zijn tijd, maar nu is het niet meer waar. Onder de dreiging van toenemende autocratie, ook in Europa, denk ik dat het adagium nu moet luiden: 

"Het is NIET de economie, domoor. Het is de soevereiniteit van het volk,
georganiseerd binnen een echte democratie,
gebaseerd op een federale grondwet,
onder de rechtsstaat."

Waar bewaken we de waarde van "volkssoevereiniteit"?
Het is een gangbare opvatting dat waardeoordelen in het kader van volkssoevereiniteit en democratie het best in een handvest kunnen worden opgenomen. Ik ontken niet dat een handvest een goede plaats is, maar het is niet de beste plaats. Met het bovenstaande adagium ben ik van mening dat de beste plaats om de fundamentele waarden te beschermen, gezien vanuit het oogpunt van "volkssoevereiniteit", binnen een grondwet ligt. 

Met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM, Raad van Europa, Rome 1950) hebben we al zo'n handvest. Maar na een feitelijke autocratische schending is de afstand tot de bescherming van het handvest tegen de geschonden waarden te groot en te onzeker. Laat ik proberen dit met een metafoor duidelijk te maken.

Stel u heeft waardevolle spullen in uw huis. Om ze te beschermen heeft u een alarmsysteem geïnstalleerd. Bij een inbraak wordt de politie automatisch gewaarschuwd, maar die is er pas na 15 minuten. Dan is de dief allang weg. Of hij ooit gepakt zal worden is de vraag. Hetzelfde geldt voor de vraag of u die juwelen ooit nog terug zult zien. Een alarmsysteem, verbonden met de politie, is slechts een tweede beste optie. De beste optie is dag- en nachtbeveiliging in het huis zelf om de dief direct te pakken voordat hij bij de waarde kan komen. 

De betekenis van deze metafoor is: bouw een verdedigingsmechanisme in dat schade aan waarden voorkomt. Het is effectiever om autocraten die de waarden van de volkssoevereiniteit - en van het daarop gebaseerde systeem van democratische verantwoording - willen schenden de pas af te snijden met een ingebouwd verdedigingsmechanisme, dan te proberen hen na de schending via langdurige en onzekere procedures van een handvest tot de orde te roepen. Zonder het nut van een verdrag als bescherming van waarden in het kader van de volkssoevereiniteit te ontkennen, pleit ik ervoor dat deze bescherming in de eerste plaats binnen een grondwet plaatsvindt. 

Om het ingebouwde eerste verdedigingsmechanisme te versterken moet ook de tweede beste optie worden toegepast door een grondwettelijke bepaling dat de betrokken staat partij zal zijn bij het EVRM, met zogenaamde rechtstreekse werking. Dit betekent dat de gerechtelijke autoriteiten van de staten die lid zijn van het EVRM alle wetgeving en bestuur moeten toetsen aan het EVRM. Terzijde: alle EU-lidstaten zijn momenteel partij bij het EVRM, maar de EU zelf niet.

Met betrekking tot de noodzaak om in democratieën betere verdedigingsmechanismen in te bouwen, verwijs ik naar een uitstekend artikel van Matteo Laruffa met de titel "De institutionele verdediging van de democratie.

Waar in de grondwet moet de bescherming plaatsvinden?
Met het standpunt dat een grondwet de eerste en beste plaats is voor de bescherming van de waarden van "volkssoevereiniteit" betreden we het terrein van de wetgeving. Dit is geen terrein dat iedereen kent. Zonder enige uitleg over wetgevingstechniek is mijn standpunt wellicht niet overtuigend genoeg. 

De kern van de wetgevingstechniek
Wetten hebben drie essentiële onderdelen. De kwaliteit van elk deel bepaalt de kracht van een wet. Het eerste deel is meestal vrij kort, slechts enkele zinnen, en bevat de overwegingwaarom die wet is gemaakt. Dus dat is een beschrijving van de doel. Doel is gelijk aan waarde. Deze waarde moet door normen worden beschermd. Met de artikelen 1 tot en met X vormen de normen het tweede onmisbare deel van de wet. Het derde deel heet de toelichtingmemorandum. Het legt de achtergrond, de bedoeling en de argumentatie van de wet uit. Zonder dat deel tast een rechter in het duister bij de interpretatie van een rechtszaak.

Welnu, als het gaat om een gewone wet, noemen we de overweging gewoon: consideration. Met dien verstande dat we daar in Nederland een Latijns woord voor gebruiken: Considerans. Maar als het gaat om de overweging van een grondwet (de moeder der wetten) noemen we dat: Preambule. 

Discussies onder wetgevingsjuristen over de vraag of een grondwet al dan niet een preambule nodig heeft, laat ik links liggen. Voor mij is dat geen vraag. Als bestuurskundige met een constitutionele achtergrond is het ondenkbaar dat je bindende regels voor burgers zou mogen maken zonder het doel, de waarde, te beschrijven. Om vervolgens met de instrumentele normen, dus de grondwetsartikelen, aan te geven hoe je die waarde denkt te beschermen. Dat de Nederlandse grondwet geen preambule heeft, zie ik dan ook als een tekortkoming van het Nederlandse constitutionele systeem. Ook ga ik voorbij aan de vraag of een preambule kort en krachtig moet zijn, of gedegen, ingebed in een weloverwogen motivatie en argumentatie. Ik kies voor de tweede optie.

De preambule als ziel van de grondwet
De opvatting dat de bescherming van waarden primair binnen het domein van het constitutionele recht zelf moet worden geregeld - als het beste verdedigingsmechanisme tegen autocratische machtsgrepen - dwingt mij aan te geven waar de juiste plaats is. Welnu, dat is de Preambule, de overweging waarom de grondwet is gemaakt. 

Waarden in het kader van volkssoevereiniteit en dergelijke vormen de ziel van onvervreemdbare rechten van burgers. De tekst daarvan - deels wetstekst, deels verklarende tekst - moet uiterst nauwkeurig zijn. En het vereist uiterste vaardigheid op ten minste twee punten: weten wat de inhoud moet zijn en weten hoe deze moet worden geformuleerd. De inhoud is een zaak die het best door de burgers zelf kan worden verwoord volgens "the wisdom of the crowds". Terwijl de vorm een taak is en een zaak voor professionals die weten hoe ze een juiste constitutie voor die inhoud moeten ontwerpen. Metafoor: de klant legt uit wat hij op de pizza wil en de pizzabakker maakt er iets lekkers van, terwijl de pizzabakker als professional weigert een pizza te maken als de klant zegt dat hij graag een slagroomgebakje op de salami en ansjovis wil. Dat past niet op een pizza.

Beide aspecten - de methodologisch correcte inzet van burgers en professionals - werden met voeten getreden bij het opstellen van een Europese grondwet onder leiding van Valérie Giscard d'Estaing (2003 tot 2005). Het resultaat was het Verdrag van Lissabon, het slechtst denkbare juridische document dat ooit in Europa is geschreven. Voor meer informatie over de rol van burgers en professionals bij het ontwerpen van een federale grondwet voor Europa verwijs ik naar mijn boekSoevereiniteit, veiligheid en solidariteit"..

De ernst van de zaak nader beschouwd
De laatste jaren is er in de wereld zoveel opstand tegen autoriteiten dat we ons moeten afvragen: wat is hier aan de hand? Democratieën lijken te eroderen, autocratieën lijken te exploderen, burgers zijn wanhopig en vruchteloos op zoek naar hun rol en positie in deze processen van democratische afbraak. Voor dit ernstig toenemende probleem verwijs ik naar een uitstekend artikel van Shany Mor: 'Niemand begrijpt democratie meer'.

Of het nu gaat om de gele hesjes in Frankrijk, de demonstraties in Hongkong, in Engeland het verzet tegen Brexit en de opschorting van het parlement, in Rusland de demonstraties tegen Poetin, in Zuidoost-Indonesië op de Molukken en in West-Papoea het steeds groter wordende verzet tegen Indonesië, de niet aflatende strijd tussen Israël en de Palestijnen, de aspiraties van regio's als Catalonië, Baskenland, Schotland, Wales om zich af te scheiden van het moederland, de spanningen op Cyprus tussen het Griekse en het Turkse deel, de verdeeldheid in Oekraïne tussen het oosten, het westen en de Krim en hoe het Verdrag van Lissabon werkt als een splijtzwam binnen de EU over kwesties als immigratie en de euro. 

Deze lijst van rebellie en verzet tegen autocratie is langer, maar ik laat het hierbij. Het gaat er niet om of we Schotlands streven naar onafhankelijkheid moeten steunen of niet. Het is geen kwestie van partij kiezen. De vraag is: willen we elk volk ter wereld - en dus ook de bevolking van Europa - wel of niet een grondwet geven met een preambule die gebaseerd is op de waarden van volkssoevereiniteit en alles wat daarbij hoort? 

Als de Europese regeringsleiders denken dat het komende decennium een periode van rust en kalmte zal zijn, maken zij waarschijnlijk een van de belangrijkste fouten van hun leven. Ze zullen met of zonder geweld worden teruggeworpen op de noodzaak om de schakels van de keten van "volkssoevereiniteit" opnieuw uit te vinden:

• vertegenwoordiging van het volk, 
• gebaseerd op een volwaardige grondwet, 
• met een Preambule die het eerste en belangrijkste verdedigingsmechanisme is dat de waarden van de mensheid tot uitdrukking brengt,
• die dan in de artikelen van de Grondwet de eerste verdedigingslinie bevatten voor de effectieve bescherming van de preambule-waarden,
• op afstand ondersteund door de tweede verdedigingslinie in de vorm van een handvest, bijvoorbeeld het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Conclusie
Wat ik tot nu toe heb gezegd geldt zowel voor unitaire staten als voor federale staten. Als federalist ontwierp ik samen met Herbert Tombeur in de European Federalist Papers (2012-2013), een federale grondwet met een Preambule voor een federaal Europa. In het kader van de Federal Alliance of European Federalists (FAEF) werken wij aan een verbetering van deze Preambule omdat de ernst van de uitholling van de democratie binnen Europa ons dwingt tot grote alertheid. Omdat alles altijd beter kan, heeft een werkgroep van de Wereld Federalistische Beweging Nederland (WFBN) zich tot taak gesteld onze bestaande versie in de loop van dit najaar 2019 te verbeteren. Deze zal dan onderwerp zijn van overleg met de burgers van Europa.