Albanië en Noord-Macedonië; Slachtoffers van de autocratische EU-oligarchie

Leo Klinkers
Federale Alliantie van Europese Federalisten (FAEF)
24 oktober 2019

Wat is er gebeurd?

In oktober 2019 besloot de Europese Raad, op advies van de betrokken EU-ministers, de toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te stoppen. Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken hadden er geen vertrouwen meer in. De maatregelen ter bestrijding van corruptie en criminaliteit en de verbeteringen in het openbaar bestuur waren nog niet voldoende uitgevoerd.

Ik val dit besluit aan met vijf denkpistes. Let op de manier waarop Frankrijk (Macron) en Nederland (Rutte) in dit artikel aan bod komen. 

De Europese Raad heeft geen democratisch mandaat

Een van de grondslagen van de democratie is dat bestuurders voor hun besluiten verantwoording verschuldigd zijn aan een grondwettelijk gekozen parlement.

Welnu, de Europese Unie is niet gebaseerd op een grondwet maar op een verdrag - in dit verband het Verdrag van Lissabon. Het is dus niet meer dan een vorm van samenwerking tussen regeringen. Deze vorm van samenwerking wordt intergouvernementele regering genoemd, waarbinnen regeringsleiders en staatshoofden het besluitvormingsorgaan vormen. Niet de volksvertegenwoordigers. Ofwel omdat er geen parlement bestaat, ofwel omdat het niet de bevoegdheid heeft om de bestuurders ter verantwoording te roepen. 

Het Europees Parlement heeft slechts een paar bevoegdheden om iets goed te keuren of af te keuren. De Europese Raad van zevenentwintig regeringsleiders en staatshoofden neemt de belangrijkste besluiten, maar wordt niet door het volk gekozen. De Raad heeft dus geen grondwettelijk vastgelegd democratisch mandaat. En omdat de leden van de Europese Raad niet ter verantwoording kunnen worden geroepen, zijn ze onaantastbaar. 

De leden van de Europese Raad kunnen kritiek van het Europees Parlement, de Europese Commissie en de media naast zich neerleggen. Het Verdrag geeft de Raad de bevoegdheid om elk besluit te nemen dat hij dienstig acht voor de doelstellingen van de EU. Basta.  

De Europese Raad is een vorm van autocratische oligarchie

Jean-Jacques Rousseau leerde ons dat elke volksvertegenwoordiging een electieve aristocratie is. En dat deze altijd zal evolueren in de richting van een oligarchie. Vervolgens heeft een oligarchie altijd de neiging af te glijden naar een vorm van autocratie. De geschiedenis kent vele voorbeelden van echte en toekomstige alleenheersers. De wereld van vandaag ook: Trump, Johnson, Erdogan, Poetin, Bolsonaro, Orban, Assad, Xi Jingpin, Maduro, Netanyahu, om er maar een paar te noemen. 

Er zijn verdedigingsmechanismen nodig om een dergelijke evolutie, die schadelijk is voor de bevolking, af te remmen. Zij moeten worden ingebouwd in het constitutionele en institutionele systeem van een democratische staat. Waar deze ontbreken of zwak zijn, grijpen autocraten hun kans. 

In hoofdstuk 6.3.5 van mijn boekSoevereiniteit, veiligheid en solidariteit". Ik bespreek hoe de poging van Valérie Giscard d'Estaing om een echte Europese Grondwet te ontwerpen (2003) werd getorpedeerd door de verwerping van het referendum in Frankrijk en Nederland (2005). Vervolgens namen de EU-leiders het werk over en plaatsten zij zichzelf, met de constructie van het Verdrag van Lissabon, aan het hoofd van het uiteindelijke besluitvormingsproces als Europese Raad. Hierdoor - dus door het ontbreken van een echt parlement met de bevoegdheid om regeringsfunctionarissen ter verantwoording te roepen - ontbreekt het eerste verdedigingsmechanisme tegen personen die (steeds meer) bestuurlijke macht ambiëren zonder verantwoording te hoeven afleggen over het gebruik van die macht. Dit kan alleen worden opgelost door het verdrag in te ruilen voor een grondwet. En dus de regeringsleiders terug te sturen naar hun eigen land omdat dubbele mandaten (incompatibilité des fonctions) grondwettelijk verwerpelijk zijn. 

Het Europees Parlement kan worden gezien als een vorm van electieve aristocratie. De truc waarmee de Europese Raad zich aan het hoofd daarvan heeft geplaatst, is een voorbeeld van sluipende oligarchie, afgeleid van het Europees Parlement als electieve aristocratie. En binnen die oligarchie van zevenentwintig personen zijn het steeds twee leden die de echte beslissingen doordrukken: Frankrijk en Duitsland. De laatste tijd lijkt er een tendens te zijn om een tandem van Frankrijk en Nederland te worden. Daarover later meer. 

Het Verdrag van Lissabon bevat geen verdedigingsmechanismen tegen autocratische oligarchie. Het is een chaotisch verdrag met tegenstrijdige artikelen en veel uitzonderingen op regels. Dit maakt het tot het slechtste juridische document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geproduceerd. Ik verwijs naar de European Federalist Papers en naar bovengenoemd boek voor de argumenten die bij dit standpunt horen. Voor een uitstekend artikel over de noodzaak om mechanismen in te bouwen ter verdediging van de democratie, verwijs ik naar "De institutionele verdediging van de democratie door Matteo Laruffa.

De Europese Raad verschuilt zich achter het beginsel van eenparigheid

Een van de trucs waarmee de Europese Raad - net als de Veiligheidsraad in de VN - zijn onschendbaarheid heeft georganiseerd, is het nemen van besluiten met eenparigheid van stemmen. Dit heeft als voordeel dat de Raad over controversiële kwesties kan zeggen: "Wij zijn het allen eens". Dit snoert kritiek de mond en voorkomt dat zijn leden tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld nadat het besluit is genomen. 

Niet voor elk onderwerp geldt de unanimiteitsregel. Voor sommige aangelegenheden besluit de Europese Raad bij meerderheid van stemmen. Wanneer het echter gaat om de toetreding van nieuwe lidstaten - zoals het geval is met Albanië en Noord-Macedonië - is het unanimiteitsbeginsel van toepassing. In de media is breed uitgemeten dat met name Frankrijk en Nederland - gesteund door Denemarken en Spanje - de toetredingsonderhandelingen wilden stopzetten. Dat is een veto. Waarna de hele Europese Raad zich achter een unaniem besluit tot afwijzing moest scharen. 

In de volgende gedachtengang zal ik hier verder op ingaan.

Macron en Rutte plegen "machtsmisbruik".

Macron en Rutte spelen een merkwaardig spel als het gaat om unanimiteit in de Europese Raad. In mijn artikel "Macron en Rutte: intergouvernementalisme 2.0 Ik leg uit hoe Macron in zijn Sorbonne-toespraak van september 2017 het beginsel van unanimiteit in de Europese Raad aanviel. Hij pleitte voor meerderheidsbesluitvorming om te voorkomen dat veto's van een of meer regeringsleiders de besluitvorming over belangrijke kwesties blokkeren. 

In zijn Churchill-lezing in Zürich in februari 2019 nam Rutte een nog sterker standpunt in tegen het unanimiteitsbeginsel. Althans voor een paar onderwerpen, zoals het opleggen van sancties aan landen buiten de EU. Er is niet veel kennis en ervaring van het openbaar bestuur voor nodig om te voorspellen dat snel na de afschaffing van het unanimiteitsbeginsel voor zo'n onderwerp, de Europese Raad via meerderheidsbesluiten ook sancties zal opleggen aan EU-landen die zich niet houden aan de verdragsverplichtingen en aan nadere afspraken, zoals de opvang van immigranten.

Er zij op gewezen dat ik tegen het unanimiteitsbeginsel ben omdat het, met zijn verkapte vetorecht, alleen dient om nationale en nationalistische belangen te beschermen. Het is dus niet in het belang van de EU, laat staan in het belang van Europa. 

Maar wat zien we in het dossier Albanië/Noord-Macedonië? Het unanimiteitsbeginsel wordt gemanipuleerd. In het openbaar hameren Macron en Rutte op de noodzaak om het unanimiteitsbeginsel af te schaffen. Maar om de toegang van Albanië en Noord-Macedonië tot de EU te blokkeren, maken ze er handig gebruik van. 

Ik moet nu enkele juridische begrippen introduceren, in de wetenschap dat dit artikel niet voldoende ruimte biedt om ze in detail uit te leggen. 

In de vorige eeuw heeft het Franse recht de rechtsstelsels van andere Europese landen een aantal belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur bijgebracht. Zo verbieden rechters bijvoorbeeld beslissingen die gebaseerd zijn op détournement de pouvoir. Dit is het gebruik van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Nauw verwant hiermee is het beginsel van misbruik van recht. Dit is het misbruik van rechten. Men kan twisten over de vraag of een van deze twee in deze zaak aan de orde is. Maar het is moeilijk te ontkennen dat een combinatie van beide beginselen zeker van toepassing is: misbruik van machtmisbruik van macht. Op het gebied van het Europees recht wordt dit thans beschouwd als een algemeen beginsel dat door EU-organen niet mag worden geschonden. Ik zou Albanië en Noord-Macedonië willen adviseren juridisch advies in te winnen over de vraag of op deze basis een rechtszaak kan worden aangespannen tegen de Europese Raad. 

Ik zie het geklungel van Macron en Rutte met het unanimiteitsbeginsel als beleidsverspilling van de autocratische oligarchie. Beleidsverspilling in de zin van corruptie. Maar pas op. Ik heb het niet over de gangbare perceptie van corruptie in de zin van het aannemen van geld voor het lenen van diensten. De term 'corruptie' komt van het Latijnse woord 'corrumpere'. En dat betekent 'bederven'. Autocratische oligarchie zal altijd bederf veroorzaken. Of, zoals Voltaire ooit zei: "Une droit porté trop loin devient une injustice" (Een recht dat te ver wordt doorgevoerd wordt een onrechtvaardigheid).

Een federaal Europa zou dit probleem niet hebben

Ik kan de democratische waarden van een federaal Europa in dit artikel niet uiteenzetten. Kortheidshalve verwijs ik opnieuw naar de hierboven genoemde literatuur. Ik volsta met te zeggen dat alles wat in dit dossier fout loopt, rechtstreeks voortvloeit uit het feit dat het Verdrag van Lissabon een juridisch monstrum is dat zo snel mogelijk moet worden vervangen door een federale grondwet van de Verenigde Staten van Europa. 

Als Europa een federale staatsstructuur zou hebben, zouden de argumenten die Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken in oktober 2019 hebben aangevoerd tegen het openen van verdere toetredingsonderhandelingen, niet opgaan. In een federaal Europa blijven de lidstaten weliswaar soeverein, maar vertrouwen zij een federaal orgaan de taak toe zich bezig te houden met een beperkt aantal vraagstukken die zij zelf niet kunnen oplossen. Een van deze kwesties betreft justitie. Aangelegenheden in verband met de bestrijding van corruptie en criminaliteit zouden dan onder de bevoegdheid vallen van federale gerechtelijke instanties zoals de federale politie en federale rechters. 

Ik rust mijn zaak.