Door Mauro Casarotto, secretaris-generaal van de FAEF

Waarom de EU het conflict met de nationale rechtbanken nooit zal oplossen
(Oorspronkelijk gepubliceerd op Europa Vandaag op 28 oktober 2021)

Het Europees Parlement zal de Commissie voor het Europees Hof van Justitie dagen. De Commissie wordt verweten dat zij haar taken niet vervult en zich te zwak opstelt tegenover de Oost-Europese landen die herverdeelde middelen van de EU ontvangen maar tegelijkertijd haar regels en beginselen niet naleven. Deze staten worden geregeerd door populistische conservatieven die op een brede consensus kunnen rekenen en die de EU blijven vernederen op het gebied van burgerrechten.

Deze situatie toont de zwakte van de EU aan op het gebied van wetshandhaving. De EU is in feite gedwongen haar enige echte kracht als hefboom te gebruiken: monetaire injecties en de economische voordelen van de interne markt.

De casus belli is het mechanisme dat de uitbetaling van Europese fondsen koppelt aan de rechtsstaat. De Poolse premier Mateusz Morawiecki heeft verklaard dat Brussel "met een pistool tegen het hoofd dreigt" en heeft de Europese Commissie gewaarschuwd om geen conflict over de kwestie van de burgerrechten te beginnen.

Intussen heeft het Hof van Justitie van de EU Polen veroordeeld tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 1 miljoen euro per dag wegens het niet opschorten van de toepassing van nationale bepalingen in verband met de recente hervorming van de rechterlijke organisatie.

De zaak is bijzonder heetgebakerd na het conflict tussen Polen en de EU naar aanleiding van het besluit van de Constitutioneel Hof in Warschau, dat onlangs het beginsel van de voorrang van het Europees recht boven het nationaal recht omver heeft geworpen. Iets soortgelijks was al gebeurd met het Duitse Constitutionele Hof, dat de mogelijkheid om de maatregelen van het EU-plan van de volgende generatie goed te keuren zonder de goedkeuring van het nationale parlement, betwistbaar achtte.

Naast deze situaties hebben we onlangs uitspraken gehad van de Sloveense premier Janša, die beweerde dat Brussel zijn macht misbruikt in zaken van de rechtsstaat, om nog maar te zwijgen van de Hongaarse premier Orbàn, die al jaren een endemische tegenstander is van de Europese instellingen in deze kwesties. Hieruit blijkt hoe het conflict tussen de EU enerzijds en de lidstaten anderzijds, maar ook tussen de Europese instellingen onderling, toeneemt.

Omvang van het democratisch en functioneel tekort van de Europese Unie 

Het conflict dat tussen het Europees Parlement en de Commissie is ontstaan, kan misleidend zijn en de indruk wekken dat het Parlement eindelijk strijdt voor meer democratie en rechtvaardigheid in de Unie. Maar dit is, eens te meer, een dans van dwaze vuren, zonder inhoud.

De Commissie aanvallen, die door de regeringen wordt benoemd en door de stemmen van het Europees Parlement zelf wordt bevestigd, is als vissen in een ton schieten. Het gebrek aan eerlijkheid en democratie in de Unie betreft al haar instellingen. In de eerste plaats het Parlement zelf, dat geen echt wetgevend orgaan is, omdat het zonder een onafhankelijke bevoegdheid om wetgeving te initiëren en slechts zwakke controlebevoegdheden over de andere instellingen. Dan is er natuurlijk de Commissie, die geen echte uitvoerende macht is, aangezien haar leden op groteske wijze onder de Lid-Staten zijn verdeeld volgens de logica van één Staat - één Commissielid, hetgeen slechts het conflict reproduceert tussen verschillende nationale belangen (ieder land tevreden moet zijn, vergeet de gemeenschappelijke belangen van alle Europeanen!). En last but certainly not least, de Raad. Het orgaan waaraan de verdragen de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid hebben toevertrouwd en dat onderworpen is aan kruis-veto's en conflicten tussen de nationale belangen van de afzonderlijke lidstaten, waaraan partijbelangen of persoonlijke belangen van de verschillende politieke leiders worden toegevoegd.

Idealiter behartigen de regeringsleiders die in de Raad zetelen de gemeenschappelijke belangen van alle Europeanen, maar de facto zitten zij in de Raad op grond van een mandaat om de nationale belangen van hun respectieve landen te behartigen.

Dit gebeurt omdat de rol van regeringsleider wordt verkregen na algemene verkiezingen in de eigen staat. De regeringsleiders van de lidstaten zijn verantwoording verschuldigd aan de nationale electoraten en alleen die electoraten kunnen beslissen over hun herverkiezing of afwijzing. Terwijl de Europese kiezers (de totaliteit van alle burgers van de Unie) niet kunnen oordelen over hun rol in de Raad van de EU, noch deze kunnen beëindigen. Evenmin heeft het Europees Parlement de macht om hun handelingen te controleren en er tegenin te gaan.

Het belangenconflict in de Raad van de EU, dat is ontstaan door de botsing tussen (gedeeltelijke) nationale belangen en gemeenschappelijke belangen (belangen van alle EU-landen en -burgers), is een van de ergste ooit. En een van de meest opvallende gevallen van de giftigheid van een dubbel mandaat toegepast op de politiek.

De trend van de pro-Europeanen 

In deze situatie volgen federalistische bewegingen (en pro-Europeanen in het algemeen) al decennia lang de volgende lijn: laten we het Europees Parlement als het orgaan dat de burgers vertegenwoordigt een wereldwijd erkende normale democratische macht geven, dan zullen we op een goede dag een democratischer Europese Unie hebben die werkelijk zorg draagt voor de gemeenschappelijke belangen van alle Europese staten en burgers.

Het initiatief van David Sassoli, Voorzitter van het Europees Parlement, om naar het Hof van Justitie te stappen, past in deze ideale en strategische ontwikkeling, waarvan het eindresultaat de "Federatie Europa" moet zijn.

Afgezien van het succes dat deze specifieke actie kan hebben op de onmatigheid van sommige oosterse regeringen, is er helaas geen kans dat dit het begin zal zijn van een proces om de vele tegenstrijdigheden en inefficiënties van de Unie op te lossen. Laat staan de geboorte van een federale unie.

De EU is in feite geen federatie zoals de VS (de eerste, sinds 1789), Zwitserland (sinds 1848), Australië (sinds 1901) of Oostenrijk en Duitsland (sinds onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog). Deze landen hebben zichzelf een authentieke federale grondwet gegeven, terwijl de Europese Unie is ontstaan - en blijft bestaan! - een intergouvernementeel systeem gebaseerd op verdragen.

In een echte federatie bepaalt de grondwet nauwkeurig welke bevoegdheden door het federale orgaan en welke door de afzonderlijke lidstaten worden uitgeoefend en trekt zij met even grote precisie een grens waarboven de macht van de federale regering niet kan optreden. Buiten deze grens blijven de lidstaten volledig soeverein en autonoom, met behoud van hun tradities, talen en eigenheden.

In echte federaties is er geen plaats voor instellingen zoals de Raad van de EU, waarin het conflict tussen gemeenschappelijke belangen en nationale belangen niet alleen onopgelost blijft, maar ook onoplosbaar is. Dit conflict wordt gevoed door de oorspronkelijke fouten van de Verdrag van Lissabonmet zijn opt-outs en voortdurende uitzonderingen die erop gericht zijn de egoïstische belangen van elke staat te bevredigen.

Grondwettelijke hoven herinneren ons er telkens weer aan hoe ingewikkeld de relatie tussen nationale parlementen en Europese instellingen is. Deze verhouding wordt beheerst door de mislukte verdeling in het Verdrag van Lissabon van de exclusieve bevoegdheden van de Unie - in feite alleen economische aangelegenheden, met als duidelijke uitzondering de gemeenschappelijke munt, die door veel landen wordt genegeerd - en de gedeelde bevoegdheden - met inbegrip van burgerrechtenvraagstukken - waar chaos heerst.

Rebus sic stantibus 

Bovendien is elk internationaal verdrag onderhevig aan de onzekerheid en de destabiliserende dreiging van wat de rechtstraditie "rebus sic stantibus" (oud Latijns motto voor "de dingen staan zo") heeft genoemd. Dat wil zeggen: zodra de oorspronkelijke voorwaarden waaronder een staat een overeenkomst in de vorm van een internationaal verdrag had ondertekend - zoals het Verdrag van Lissabon en alle eerdere verdragen die aan de EU ten grondslag lagen - zijn gewijzigd, heeft die staat het recht de verdragsregels niet langer na te leven.

In de praktijk verbreekt de staat zijn convenanten wanneer hij daarvoor kiest, aangezien de omstandigheden natuurlijk altijd veranderen. Daarom kan deze staat, ook al heeft hij bepaalde bevoegdheden overgedragen aan of gedeeld met internationale organisaties (zoals de EU of de VN), op elk moment al zijn macht weer binnen zijn eigen grenzen centraliseren.

In het geval van de Europese Unie, waar is de kracht die dit kan voorkomen?

Het zal niet vergelijkbaar zijn met Brexit

Met de Brexit-crisis kon de EU zich uit de voeten maken door in wezen het gewonde deel te amputeren, met medeplichtigheid van de opeenvolgende reeks moeilijkheden waarmee het Britse volk werd geconfronteerd en die aantoonden hoe zwak het huidige politieke systeem van het Verenigd Koninkrijk is.

Laten we niet vergeten dat als er vandaag een stemming zou worden gehouden, Brexit waarschijnlijk niet opnieuw zou zegevieren. Maar het valt niet te ontkennen dat een aanzienlijke minderheid van de Britten, bijna de helft, niets meer met de EU te maken wil hebben.

Kortom, men zou kunnen zeggen, zoals zovele pro-Europeanen hebben gezegd: het waren de Britten die een fout hebben gemaakt; wij gaan nog steeds samen op de goede weg.

Deze situatie zal zich niet herhalen met de Oost-Europese landen omdat zij willen de Europese Unie helemaal niet verlaten. In plaats daarvan willen zij nog lange tijd profiteren van de monetaire middelen en de interne markt, met het concurrentievoordeel van goedkopere arbeid en lagere belastingen. Dit alles zonder zich te hoeven aanpassen aan de normen van de rechtsstaat van de meeste andere lidstaten.

Ook mag niet uit het oog worden verloren dat een uittreding uit de EU het VK weliswaar strategisch dichter bij de VS en de landen van het Gemenebest brengt, maar dat de uiteindelijke verwezenlijking - of die nu overeengekomen of tegengesteld is - van een uittreding van Polen of Orban mogelijk gepaard gaat met een toenadering van deze landen tot Rusland of niet-Europese mogendheden zoals China. Dit zou leiden tot een situatie die vergelijkbaar is met die van voor de val van de Berlijnse Muur.

De strategische implicaties voor een Europese Unie zonder eigen defensiesysteem en buitenlands beleid zijn potentieel zeer ernstig.

Na zijn manifeste machteloosheid in de migrantencrisis, in de crises in Libië en de Arabische Lente, in Syrië, in Irak en onlangs nog in Afghanistan, zou dit de definitieve abdicatie van Europa's rol op het wereldtoneel zijn. De tegenstrijdigheid van een continentaal blok met potentieel meer dan een half miljard inwoners dat wordt gereduceerd tot machteloosheid in het buitenlands beleid.

De enige oplossing 

Er is maar één politieke en institutionele oplossing voor deze impasse, en dat is het creëren van een Europese Federatie op constitutionele basiswaardoor het op verdragen gebaseerde intergouvernementele systeem definitief zou worden afgeschaft.

Er zijn een aantal beste praktijken waaruit de Europeanen kunnen putten, in de eerste plaats de Conventie van Philadelphia van 1787, waarbij de Verenigde Staten van Amerika werden opgericht. Alle pro-Europese politici en bewegingen die niet aandringen op een constitutionele en federale oplossing zouden verontwaardigd moeten zijn over de het ontbreken van enige verwijzing naar een federale oplossing in de Conferentie over de toekomst van Europa gelanceerd door de EU-instellingen.

Het is duidelijk dat de Europese instellingen en de regeringen van de staten op dit moment niet van plan zijn het intergouvernementele systeem op te geven. Dit ten nadele van de burgers van de EU-lidstaten en van de landen die deel zouden kunnen gaan uitmaken van een nieuwe federale unie, waaronder Zwitserland (reeds een federale staat), enkele Noordse landen zoals Noorwegen, de Balkanlanden en, last but not least, het Verenigd Koninkrijk - want dit zou voor iedereen een totaal andere en betere oplossing zijn. Met als enige uitzondering natuurlijk die politici die de kunst van de verdeeldheid en het conflict tot de reden van hun electorale en persoonlijke succes hebben gemaakt.