Wie schützen wir Werte?

Leo Klinkers, September 2019
Federal Alliance of European Federalists

Die Schutzlosigkeit der Werte 
Der niederländische Dichter Lucebert schrieb 1953: "Alles, was einen Wert hat, ist schutzlos." Doch egal, wie schutzlos etwas von Wert ist, die Menschen wollen es dennoch so gut wie möglich aufbewahren: Fotos unserer Eltern in einem Album, Schmuck in einem Safe, Geld auf der Bank, frische Milch im Kühlschrank, ein Baby in einer sicheren Wiege. Wir sind immer auf der Suche nach einem guten Ort, um die schutzlose und verletzliche Natur von wertvollen Dingen so gut wie möglich zu schützen. 

In diesem Artikel konzentriere ich mich auf 

• den Schutz der Werte, 
• im Rahmen der Perspektive der Volkssouveränität im Sinne von: "Alle Souveränität liegt beim Volk",
• die von den Vertretern des Volkes organisiert werden müssen, weil das Volk nicht jeden Tag zusammenkommen kann, um über seine eigenen Angelegenheiten zu entscheiden,
• Dies macht eine Verfassung erforderlich, die die Regeln enthält, nach denen die Verwalter (Exekutive) den Volksvertretern (Legislative) gegenüber rechenschaftspflichtig sind, während die Volksvertreter ihrerseits den Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig sind (Wahlen),
• Das bedeutet, dass der Schutz der Werte einen eindeutigen Platz in dieser Verfassung einnehmen muss. 

Als Föderalist arbeite ich mit vielen anderen an der Schaffung eines föderalen Europas. Dabei denke ich natürlich an eine föderale Verfassung. Aber das ist hier nicht relevant. Für alles, was ich in diesem Artikel über den Schutz der Werte sage, macht es keinen Unterschied, ob wir über einen Einheitsstaat oder einen Bundesstaat sprechen.

Die Notwendigkeit, Werte zu schützen
Werte wie zum Beispiel die freie Entfaltung der Menschen auf der Suche nach einem glücklichen Leben in Solidarität, Sicherheit und Wohlstand sind verletzlich und wehrlos gegenüber der Autokratie, die in vielen Teilen der Welt entsteht. Genährt und unterstützt von einem populistischen Nationalismus, der die Rechtsstaatlichkeit verachtet, manipulieren Autokraten die Verfahren ihrer Demokratie und untergraben so die unveräußerliche Souveränität des Volkes. 

Jedes Volk hat Autokraten. Sie lauern in der Regel in den Höhlen eines schlecht formulierten und schlecht organisierten demokratischen Systems. Sie tauchen nur dann auf, wenn die Abwehrmechanismen gegen ihre Manipulation und Täuschung fehlen oder so geschwächt sind, dass sie mit dem Konzept der "Demokratie" als Waffe eben diese Demokratie zerstören können.

Die Autokratie ist die ultimative Oligarchie, die sich dadurch auszeichnet, dass sie von oben herab durch Dekrete regiert. Ohne Rücksicht auf die Vertretung des Volkes von unten nach oben. Geschweige denn, dass sie einer Volksvertretung gegenüber Rechenschaft über die Verwaltung von oben nach unten ablegt. 

Auch in Europa gibt es einige solcher Menschen. Aber wir wollen jetzt keine Namen nennen. Wichtiger ist es, auf den ansteckenden Charakter der Autokratie hinzuweisen. Sie betrifft auch führende europäische Politiker, die man sicherlich noch nicht als Autokraten bezeichnen kann. Aber sie zeigen deutlich, dass sie viel lieber von oben nach unten regieren, als ihre Kraft in Verfassungen und Institutionen zu suchen, die die Werte der "Volkssouveränität" von unten nach oben bewahren und schützen. 

Sie sind nicht daran interessiert, einen sicheren Ort für solche Werte zu bieten. Zum Teil, weil es ihnen an ausreichendem Wissen mangelt, zum Teil, weil es ihren Handlungsspielraum einschränkt, und zum Teil, weil sie vom Volk zu viel Spielraum erhalten, um sich - ohne Verständnis für die wahren verfassungsrechtlichen und institutionellen Bausteine der Demokratie - einer immer heftigeren Regierung von oben zu hingeben. Und dann meinen sie - genährt von den Nachwirkungen des extremen wirtschaftlichen neoliberalen Denkens -, dass sie das gut machen.

In einer weiteren Veröffentlichung mit dem Titel Volkssouveränität: die Grundlage für zirkuläre Politikgestaltung und Föderalisierung". (August 2019) habe ich mit einer Widerlegung einer Aussage von Bill Clinton als Präsident der Vereinigten Staaten abgeschlossen: "It is the economy, stupid. Das mag zu seiner Zeit ein gültiges Sprichwort gewesen sein, aber heute ist es nicht mehr wahr. Angesichts der Bedrohung durch eine zunehmende Autokratie, auch in Europa, sollte das Sprichwort meiner Meinung nach jetzt lauten: 

"Es geht NICHT um die Wirtschaft, Dummkopf. Es ist die Souveränität des Volkes,
die in einer echten Demokratie organisiert sind,
auf der Grundlage einer Bundesverfassung,
im Rahmen der Rechtsstaatlichkeit".

Wo bewahren wir den Wert der "Volkssouveränität"?
Es ist eine weit verbreitete Denkweise, dass Werturteile im Zusammenhang mit der Volkssouveränität und der Demokratie am besten in eine Charta aufgenommen werden können. Ich bestreite nicht, dass eine Charta ein guter Ort ist, aber sie ist nicht der beste Ort. Mit dem oben geschriebenen Sprichwort bin ich der Meinung, dass der beste Ort für den Schutz der Grundwerte, vom Standpunkt der "Volkssouveränität" aus gesehen, in einer Verfassung liegt. 

Mit der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, Europarat, Rom 1950) haben wir bereits eine solche Charta. Aber nach einer de facto autokratischen Verletzung ist der Abstand zum Schutz der Charta vor den verletzten Werten zu groß und zu unsicher. Lassen Sie mich versuchen, dies mit einer Metapher zu verdeutlichen.

Angenommen, Sie haben wertvolle Dinge in Ihrem Haus. Um sie zu schützen, haben Sie eine Alarmanlage installiert. Im Falle eines Einbruchs wird automatisch die Polizei alarmiert, die aber erst nach 15 Minuten vor Ort ist. Dann ist der Dieb längst verschwunden. Ob er jemals gefasst wird, ist die Frage. Das Gleiche gilt für die Frage, ob Sie Ihre Juwelen jemals wiedersehen werden. Eine Alarmanlage, die mit der Polizei verbunden ist, ist nur eine zweitbeste Option. Am besten ist es, das Haus selbst Tag und Nacht zu sichern, um den Dieb sofort zu erwischen, bevor er den Wert erreichen kann. 

Die Bedeutung dieser Metapher lautet: Baue einen Verteidigungsmechanismus ein, der verhindert, dass die Werte beschädigt werden. Es ist wirksamer, Autokraten, die die Werte der Volkssouveränität - und des darauf basierenden Systems der demokratischen Rechenschaftspflicht - verletzen wollen, mit einem eingebauten Verteidigungsmechanismus auszuschalten, als zu versuchen, sie nach der Verletzung durch langfristige und unsichere Verfahren einer Charta zur Ordnung zu bringen. Ohne die Nützlichkeit eines Vertrages als Schutz der Werte im Rahmen der Volkssouveränität in Abrede zu stellen, möchte ich argumentieren, dass dieser Schutz in erster Linie im Rahmen einer Verfassung erfolgen sollte. 

Um den eingebauten ersten Verteidigungsmechanismus zu stärken, sollte auch die zweitbeste Option angewandt werden, und zwar durch eine verfassungsrechtliche Bestimmung, wonach der betreffende Staat Vertragspartei der EMRK ist, mit so genannter unmittelbarer Wirkung. Das bedeutet, dass die Justizbehörden der Staaten, die Mitglied der EMRK sind, alle Gesetze und Verwaltungen im Lichte der EMRK prüfen müssen. Nebenbei bemerkt sind derzeit alle EU-Mitgliedstaaten Vertragsparteien der EMRK, nicht aber die EU selbst.

In Bezug auf die Notwendigkeit, bessere Verteidigungsmechanismen in Demokratien einzubauen, verweise ich auf einen hervorragenden Artikel von Matteo Laruffa mit dem Titel Die institutionellen Verteidigungsmechanismen der Demokratie.

Wo in der Verfassung soll der Schutz stattfinden?
Wenn wir die Auffassung vertreten, dass eine Verfassung der erste und beste Ort für den Schutz der Werte der "Volkssouveränität" ist, betreten wir den Bereich der Gesetzgebung. Das ist ein Bereich, der nicht jedem vertraut ist. Ohne eine kurze Erläuterung der Gesetzgebungstechnik ist mein Standpunkt vielleicht nicht überzeugend genug. 

Der Kern der Gesetzgebungstechnik
Gesetze bestehen aus drei wesentlichen Teilen. Die Qualität der einzelnen Teile bestimmt die Stärke eines Gesetzes. Der erste Teil ist in der Regel recht kurz, nur ein paar Sätze, und enthält die Berücksichtigungwarum dieses Gesetz gemacht wird. Das ist also eine Beschreibung der Ziel. Ziel ist gleich Wert. Dieser Wert muss durch Normen geschützt werden. Die Normen sind mit ihren Artikeln 1 bis X der zweite unverzichtbare Teil des Gesetzes. Der dritte Teil wird als die ErläuterungenMemorandum. Sie erläutert den Hintergrund, die Absicht und die Argumentation des Gesetzes. Ohne diesen Teil tappt ein Richter bei der Auslegung einer Rechtssache im Dunkeln.

Nun, wenn es sich um ein gewöhnliches Gesetz handelt, nennen wir die Gegenleistung einfach: Gegenleistung. In dem Wissen, dass wir in den Niederlanden ein lateinisches Wort dafür verwenden: Considerans. Aber wenn es um die Erwägung einer Verfassung (die Mutter der Gesetze) geht, nennen wir es: Präambel. 

Ich ignoriere die Diskussionen unter Gesetzgebern darüber, ob eine Verfassung eine Präambel braucht oder nicht. Für mich ist das keine Frage. Als Verwaltungsexperte mit verfassungsrechtlichem Hintergrund ist es undenkbar, dass man verbindliche Regeln für die Bürger aufstellen darf, ohne deren Ziel, den Wert, zu beschreiben. Und dann mit den instrumentellen Normen, also den Artikeln der Verfassung, anzugeben, wie man meint, diesen Wert schützen zu können. Daher sehe ich die Tatsache, dass die niederländische Verfassung keine Präambel hat, als einen Mangel des niederländischen Verfassungssystems an. Ich ignoriere auch die Frage, ob eine Präambel kurz und aussagekräftig sein sollte oder gründlich, eingebettet in eine gut durchdachte Begründung und Argumentation. Ich entscheide mich für die zweite Option.

Die Präambel als Seele der Verfassung
Die Auffassung, dass der Schutz von Werten in erster Linie im Bereich des Verfassungsrechts selbst geregelt werden sollte - als bester Schutzmechanismus gegen autokratische Machtergreifung - zwingt mich, darauf hinzuweisen, wo der richtige Platz ist. Nun, das ist die Präambel, die Überlegung, warum die Verfassung gemacht wird. 

Die Werte im Zusammenhang mit der Volkssouveränität usw. sind die Seele der unveräußerlichen Rechte der Bürger. Dieser Text - teils Rechtstext, teils Erläuterungstext - sollte äußerst präzise sein. Und er erfordert ein Höchstmaß an Geschick in mindestens zwei Punkten: zu wissen, was der Inhalt sein soll, und zu wissen, wie er formuliert werden soll. Der Inhalt ist eine Angelegenheit, die am besten von den Bürgern selbst gemäß der "Weisheit der Massen" ausgedrückt wird. Die Form hingegen ist eine Aufgabe und eine Angelegenheit für Fachleute, die wissen, wie man eine korrekte Verfassung für diesen Inhalt entwirft. Metapher: Der Kunde erklärt, was er auf der Pizza haben möchte, und der Pizzabäcker macht daraus etwas Leckeres, während der Pizzabäcker als Profi sich weigert, eine Pizza zu machen, wenn der Kunde sagt, dass er auf die Salami und die Sardellen noch einen Sahneteller haben möchte. Das gehört nicht auf eine Pizza.

Beide Aspekte - der methodisch korrekte Einsatz von Bürgern und Fachleuten - wurden im Prozess der Ausarbeitung einer europäischen Verfassung unter der Leitung von Valérie Giscard d'Estaing (2003 bis 2005) mit Füßen getreten. Das Ergebnis war der Vertrag von Lissabon, das denkbar schlechteste Rechtsdokument, das je in Europa geschrieben wurde. Für weitere Informationen über die Rolle der Bürger und Fachleute bei der Ausarbeitung einer föderalen Verfassung für Europa verweise ich auf mein Buch 'Souveränität, Sicherheit und Solidarität"..

Die Schwere des Falles im Detail betrachtet
In den letzten Jahren hat es in der Welt so viel Aufruhr gegen die Obrigkeit gegeben, dass wir uns fragen müssen: Was ist hier los? Die Demokratien scheinen zu erodieren, die Autokratien scheinen zu explodieren, die Bürger suchen verzweifelt und vergeblich nach ihrer Rolle und Position in diesen Prozessen des demokratischen Zusammenbruchs. Zu diesem ernsthaft zunehmenden Problem verweise ich auf einen hervorragenden Artikel von Shany Mor: Niemand versteht mehr etwas von Demokratie"..

Ob es die Gelbhemden in Frankreich sind, die Demonstrationen in Hongkong, in England der Widerstand gegen den Brexit und die Suspendierung des Parlaments, in Russland die Demonstrationen gegen Putin, im Südosten Indonesiens auf den Molukken und in West-Papua der immer stärker werdende Widerstand gegen Indonesien, der unerbittliche Kampf zwischen Israel und den Palästinensern, die Bestrebungen von Regionen wie Katalonien, dem Baskenland, Schottland und Wales, sich vom Mutterland abzuspalten, die Spannungen in Zypern zwischen dem griechischen und dem türkischen Teil, die Spaltung der Ukraine zwischen dem Osten, dem Westen und der Krim und die Wirkung des Vertrags von Lissabon als Spaltung innerhalb der EU in Fragen wie Einwanderung und Euro. 

Diese Liste der Rebellion und des Widerstands gegen die Autokratie ist länger, aber ich will es dabei belassen. Es geht nicht um die Frage, ob wir das Streben Schottlands nach Unabhängigkeit unterstützen sollten oder nicht. Es geht nicht darum, Partei zu ergreifen. Die Frage ist, ob wir allen Völkern der Welt - und damit auch den Völkern Europas - Verfassungen mit einer Präambel geben wollen, die auf den Werten der Volkssouveränität und allem, was dazu gehört, beruht. 

Wenn die europäischen Regierungschefs glauben, dass das nächste Jahrzehnt eine Zeit der Ruhe und Gelassenheit sein wird, begehen sie wahrscheinlich einen der größten Fehler ihres Lebens. Sie werden - mit oder ohne Gewalt - auf die Notwendigkeit zurückgeworfen, die Glieder der Kette der "Volkssouveränität" neu zu erfinden:

• die Vertretung des Volkes, 
• auf der Grundlage einer vollwertigen Verfassung, 
• mit einer Präambel, die der erste und wichtigste Schutzmechanismus ist, der die Werte der Menschheit zum Ausdruck bringt,
• die dann in den Artikeln der Verfassung die erste Verteidigungslinie für den wirksamen Schutz der Präambel-Werte enthalten,
• aus der Ferne durch die zweite Verteidigungslinie in Form einer Charta, z. B. der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, unterstützt.

Schlussfolgerung
Was ich bis jetzt gesagt habe, gilt sowohl für Einheitsstaaten als auch für Bundesstaaten. Als Föderalist habe ich zusammen mit Herbert Tombeur in der Europäische Föderalistische Papiere (2012-2013), eine föderale Verfassung mit einer Präambel für ein föderales Europa. Im Rahmen der Föderalen Allianz Europäischer Föderalisten (FAEF) arbeiten wir an einer Verbesserung dieser Präambel, denn der Ernst der Erosion der Demokratie in Europa zwingt uns zu höchster Wachsamkeit. Da alles immer verbessert werden kann, hat sich eine Arbeitsgruppe des World Federalist Movement Netherlands (WFBN) die Aufgabe gestellt, unsere bestehende Fassung im Laufe dieses Herbstes 2019 zu verbessern. Diese wird dann Gegenstand einer Konsultation mit den Bürgern Europas sein.