Fortschrittsbericht des Bürgerkonvents 16

Grundzüge des föderalen Ansatzes des FAEF-Bürgerkonvents

Während die Verbesserung von Artikel II noch nicht abgeschlossen ist, haben wir in der Woche vom 20. bis 24. Dezember eine Reihe von zusätzlichen Vorschlägen zum Thema der gemeinsamen europäischen Interessen von Artikel III erhalten. Aber zusammengenommen bieten diese Vorschläge noch keinen roten Faden, um Artikel III, der ein zentraler und entscheidender Teil der Verfassung ist, ordnungsgemäß fertigzustellen. 

Sie gibt dem Vorstand Anlass, noch einmal zu den Grundlagen zurückzukehren. Wir halten es für sinnvoll, die folgenden Themen, die bereits an verschiedenen Stellen in den offiziellen Dokumenten des FAEF-Bürgerkonvents und im Institutional and Constitutional Toolkit zur Gründung der Föderalen Vereinigten Staaten von Europa diskutiert wurden, noch einmal in Beziehung zueinander zu setzen. 

1. Zentripetale Föderalisierung

Johannes Althusius ist der politische Philosoph, der um 1600 in seiner Politischen Methode die Grundlagen eines föderalen Staatsaufbaus formulierte. Eine Konstruktion von unten nach oben. Erst 1787 setzte der Philadelphia-Konvent diese Denkweise in eine konkrete Bundesverfassung von unten nach oben um. 

Das heißt Zentripetal-Föderalismus: Teile ergeben ein Ganzes. Warum tun sie das? Weil sie verstehen, dass jeder Teil für sich allein nicht in der Lage ist, die gemeinsamen Interessen wahrzunehmen. Deshalb schaffen sie ein Ganzes, ein Zentrum, das sich um die gemeinsamen Interessen kümmert. Die Stärke einer solchen Organisationsform besteht darin, dass das Ganze von den Teilen abhängt. Nicht andersherum.  

Die andere Art der Föderalisierung ist zentrifugal: Das Ganze schafft die Teile, von oben nach unten. Es sind die ursprünglichen Einheitsstaaten, die sich zentrifugal föderalisieren. Die inhärente Schwäche dieser Art der Föderalisierung ist, dass das Zentrum, das Ganze, immer versuchen wird, zentralistische, einheitliche Aspekte in die föderale Staatsbildung einzubringen. Dabei handelt es sich um Befugnisse, mit denen das Ganze die Freiheit hat, von oben nach unten in die Funktionsweise und Struktur der Teile einzugreifen. Das sieht man zum Beispiel in der indischen Föderation. Ihre Verfassung enthält sechzehn einheitliche Regeln, darunter die Befugnis des Präsidenten, die Gouverneure der 28 Bundesstaaten zu ernennen. 

Zwei Stellen in unserer Verfassung verkörpern das zentripetale Wirken von unten und verhindern damit ein Wirken von oben. Im zweiten Absatz von Artikel I heißt es: 

"Die Befugnisse, die den Vereinigten Staaten von Europa nicht durch die Verfassung übertragen oder den Staaten durch diese Verfassung verboten werden, sind den Bürgern oder den jeweiligen Staaten vorbehalten." 

In Artikel VII Abschnitt 3 zweiter Absatz heißt es: 

"Die Vereinigten Staaten von Europa werden sich nicht in die innere Organisation der Staaten der Föderation einmischen." (Die Worte "Vereinigte Staaten von Europa" werden geändert, sobald wir uns mit Artikel VII befassen).

2. Asymmetrische und symmetrische Föderalisierung

Die Staaten Europas unterscheiden sich stark voneinander. Was die Verfassung betrifft, so gibt es Republiken, Monarchien und ein Großherzogtum. In Bezug auf die Organisation gibt es zentralisierte Einheitsstaaten, dezentralisierte Einheitsstaaten, dezentralisierte Staaten und Bundesstaaten. Was die kulturelle Identität, die Sprachen, Dialekte, Traditionen und Bräuche betrifft, so ist die Vielfalt so groß wie nie zuvor. Dies gilt auch für die verschiedenen Teile Europas: den nördlichen, südlichen, östlichen und westlichen Teil. 

Dies ist der Punkt, an dem die Konzepte der asymmetrisch und symmetrisch Föderalisierung ins Spiel kommen. 

Eine eingeschränkte Auslegung der asymmetrischen Föderalisierung bedeutet, dass Unterschiede zwischen den Staaten zu Unterschieden in Umfang und Art ihrer Befugnisse führen. Im zentralistisch konzipierten föderalen Belgien hat beispielsweise der kleine deutschsprachige Teil des Bundesstaates nicht die gleiche Anerkennung und den gleichen Status wie die französischsprachige Wallonie und das niederländischsprachige Flandern. Die begrenzte Auslegung der Asymmetrie bezieht sich also auf die Gewährung von Befugnissen für die Föderalstaaten, die von einem Föderalstaat zum anderen unterschiedlich sein können. Eine breitere Auslegung der Asymmetrie respektiert die großen Unterschiede zwischen den Bundesstaaten - und Gruppen von Bundesstaaten - als solche. Dies ist in unserer Verfassung der Fall. Das Ausmaß und die Tiefe der allgemeinen und spezifischen Unterschiede zwischen und innerhalb der europäischen Staaten sind so groß, dass die Asymmetrie im Sinne der Achtung und Erhaltung dieser Vielfalt einer unserer föderalen Bausteine ist. Gleichzeitig werden wir aber sicher nicht die schweren Fehler des intergouvernementalen Systems und des Vertrags von Lissabon wiederholen, die nicht nur bei der Schaffung einer europäischen Föderation versagt haben, sondern das EU-System mit Opt-outs und Ausnahmen von allgemein verbindlichen Regeln gefüllt haben, die Fehlfunktionen, Konflikte und Brexit-ähnliche Situationen verschärfen. 

Darüber hinaus spielt die symmetrische Föderalisierung eine Rolle: Die Staaten haben den gleichen Status und damit die gleichen Befugnisse. Dies ist zum Beispiel in den Vereinigten Staaten, Deutschland und der Schweiz der Fall. Aber hier spielen die Worte manchmal eine schwierige Rolle. Obwohl es sicher ist, dass die Schweiz eine Föderation ist, wird das Wort "Eidgenossenschaft" immer noch im Namen dieses Staates verwendet. Kanada nennt sich zum Beispiel eine symmetrische Föderation, ist aber in Wirklichkeit asymmetrisch, weil für Quebec andere Regeln gelten. In gewisser Weise sind auch die USA asymmetrisch, denn für Puerto Rico, Guam, die Jungferninseln und Samoa gelten ebenfalls unterschiedliche Statuten. Wir ziehen es vor, das Konzept der Symmetrie im Sinne ihrer Gleichheit vor der Verfassung zu interpretieren: Sie leiten aus der Verfassung dieselben Rechte und Pflichten, dieselben Verantwortlichkeiten und Befugnisse, dieselbe geteilte Souveränität mit dem Bundesorgan ab.

Letzteres bringt uns zum nächsten elementaren Baustein.

3. Vertikale Gewaltenteilung, die zu geteilter Souveränität führt^[1]

Einer der schwierigsten Grundbausteine einer zentripetalen Föderation ist das Konzept der vertikalen Gewaltenteilung, das zu einer geteilten Souveränität zwischen den Staaten und dem föderalen Organ führt. Diese Schwierigkeit hat zu der in Europa weit verbreiteten Auffassung geführt, Föderalisierung bedeute die Übertragung von Souveränität von den Gliedstaaten auf die Bundesbehörde und damit den Verlust von Souveränität. Dieses hartnäckige Missverständnis in der Bevölkerung wird von Politikern, die immer noch in der nationalstaatlichen Verfechtung leben, mit dem Vertrag von Lissabon als Symbol, geschickt ausgenutzt. 

Bei der zentripetalen Föderalisierung geben die Mitgliedstaaten keine Souveränität ab, geschweige denn verlieren sie sie. Sie lassen einen Teil ihrer Befugnisse ruhen und übertragen deren Anwendung auf die Gesamtheit, das föderale Organ. Sie verlieren nichts von ihrer Souveränität. In der Präambel unserer Verfassung wird dies wie folgt ausgedrückt:

(a) "dass das föderale System auf einer vertikalen Gewaltenteilung zwischen den Mitgliedstaaten und dem Bundesorgan beruht, durch die sich die Mitgliedstaaten und das Bundesorgan die Souveränität teilen; 

(b) (-)

III. Schließlich haben wir, unbeschadet unseres Rechts, die politische Zusammensetzung der föderalen Körperschaft durch Wahlen zu ändern, das unveräußerliche Recht, die Behörden der Föderation abzusetzen, wenn sie unserer Ansicht nach gegen die Bestimmungen der Punkte I und II verstoßen.

Punkt III lässt an Klarheit nichts zu wünschen übrig: Wenn die Bundesbehörde die ihr von den Staaten übertragenen Befugnisse missbraucht, hat das Volk das souveräne Recht, diese Behörde abzusetzen. In diesem Fall ruhen diese Befugnisse nicht mehr.  

Die Formel "vertikale Gewaltenteilung, die zu geteilter Souveränität führt" kann zu einem weiteren Missverständnis führen, und zwar unter der Bezeichnung "geteilte Zuständigkeit". Dies bedeutet, dass zwei Personen oder Einrichtungen für die Entscheidung über ein und dasselbe Thema zuständig sind. Dies ist ein fester Bestandteil des Vertrags von Lissabon und als Hauptquelle von Konflikten zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen (in erster Linie dem EU-Rat und der EU-Kommission) ein grundlegender systemischer Fehler. Ein einfaches Beispiel: Wenn Sie und Ihr Chef die Macht haben, über Ihren Urlaub zu entscheiden, kommt es schnell zu einem Konflikt. Dem Konzept der geteilten Zuständigkeiten fehlt das Element der Verantwortung: Wer ist wofür zuständig? Die EU weiß sehr wohl, dass es sich um einen Systemfehler handelt, und versucht, ihn zu umgehen, indem sie behauptet, dass sie durch die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit - zwei politische Beschwörungsformeln - nicht ungerechtfertigt in die Befugnisse der Mitgliedstaaten eingreift, aber jeder, der den Mut hat, den Vertrag von Lissabon genau zu prüfen, wird in Artikel 352 eine Bestimmung finden, die dem Europäischen Rat die Befugnis gibt, jeden Beschluss zu fassen, der nach Ansicht des Rates den Zielen der Union dient. Keine Subsidiarität, keine Verhältnismäßigkeit. Vermeiden Sie also um jeden Preis die Einführung von "geteilten Zuständigkeiten" in der Verfassung.

Die große Frage, die sich bei der vertikalen Gewaltenteilung stellt, lautet: Wie können die Gliedstaaten, die gemeinsam eine Föderation bilden, der föderalen Einrichtung einige Befugnisse zur Wahrnehmung ihrer gemeinsamen Interessen übertragen? Wir werden dies in Punkt 5 behandeln.

4. Entwicklung der europäischen Staatensysteme

In Kapitel 2 des in Fußnote 2 erwähnten Toolkits wird beschrieben, wie Europa im Laufe von vier Jahrhunderten - immer nach einer Krise - verschiedene Staatssysteme entwickelt hat. Bis weit ins Mittelalter hinein gab es ein System von Königen, Grafen, Herzögen und anderen Adligen. Sie befanden sich ständig im Krieg gegeneinander. Man nennt dies die Adelsanarchie. Der Westfälische Friede von 1648 beendete den 100-jährigen Krieg des Heiligen Römischen Reiches und den Achtzigjährigen Krieg zwischen den Niederlanden und Spanien. Es entstanden Nationalstaaten mit Grenzen und Bürgern. Doch die Kämpfe gingen weiter: die Napoleonischen Kriege, die Kriege zwischen Deutschland und Frankreich und zwei Weltkriege. Und viele regionale Konflikte: nationalstaatliche Anarchie. Nach 1945 entstand in Europa das Vertragssystem, das sich heute zur Europäischen Union entwickelt hat. Mit den Vereinten Nationen als globalem Gegenstück. Doch so wie sich die UN-Mitgliedsstaaten ungestraft ihren vertraglichen Verpflichtungen entziehen können, so können auch die EU-Mitgliedsstaaten die Verpflichtungen aus Verträgen und Vereinbarungen ignorieren, wenn es ihren nationalen Interessen besser passt. Europäische Interessen sind nicht bekannt: Vertragsanarchie. 

Diese Vertragsanarchie, bei der die Mitgliedsstaaten sogar die Autorität des Europäischen Gerichtshofs ignorieren (in Ungarn, Slowenien und Polen, aber auch in Deutschland), deutet auf eine Identitätskrise des EU-Systems hin. Dies - gepaart mit der bedeutungslosen geopolitischen Position der EU - lässt die EU ins Wanken geraten. Eine Identitätskrise - die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie mehr Energie verbraucht als für das weitere Leben gespart wird - ist das letzte Stadium im Leben einer Organisation. Ein kleiner Zwischenfall kann eine schwere Krise auslösen und dann die EU-Organisation implodieren oder zerfallen lassen. 

Die in Kapitel 2 des Toolkits vorgestellte systemische Analyse wird durch eine wirtschaftliche Analyse untermauert, die auf eine Entwicklung hin zu genau der gleichen Zukunft des europäischen Staatensystems hinweist. Es handelt sich um ein Buch (2020) von Klaus Schwab, dem Direktor des Weltwirtschaftsforums "Now is the time for a 'great reset'".^[2]Schwab beschreibt die Entwicklung der Wirtschaftssysteme - in vier Phasen - hin zu einer natürlichen Reform der Weltwirtschaft, die zu einer grundlegenden Neuordnung der staatlichen Systeme führt. Die Bedeutung der Ähnlichkeit unserer systemischen Analyse im Toolkit und der wirtschaftlichen Analyse von Schwab veranlasst uns, kurz die wesentlichen Punkte von Schwabs Sichtweise zu nennen.

Schwabs Beschreibung der Entwicklung der Weltwirtschaft folgt vier sozialen Übergängen/Wertschöpfungen, die jeweils durch eine schwere soziale und politische Krise ausgelöst wurden, die durch eine dramatische Verschiebung der Wertschöpfung in den Produktionsprozessen verursacht wurde:

1.0: Die Wertschöpfung der Feudalgesellschaft bestand in der Urbarmachung von Land. Infolgedessen lag die Macht bei den Grundbesitzern, einer kleinen, mächtigen Elite von Reichen.
2.0: Das Aufkommen der Nationalstaaten ab 1600 schuf Werte in Form des internationalen Handels. Einige Länder wurden - teilweise aufgrund ihrer Sklaverei-Aktivitäten - sehr reich. 
3.0: Mit der industriellen Revolution im 18. Jahrhundert schuf die Wertschöpfung der industriellen Produktion ein völlig neues Verhältnis zwischen Arbeit und Kapital.
4.0: Im Jahr 2021 ist die industrielle Produktion nicht mehr die Hauptquelle der Wertschöpfung. Die Industrieunternehmen stehen nicht mehr an der Spitze der größten Unternehmen der Welt. Sie sind jetzt Technologieunternehmen, Investoren, Banken und Pharmaunternehmen.

Im Mittelpunkt steht dabei seine Auffassung, dass sich die Welt auf eine neue Wirtschaftsordnung zubewegt. Diese erfordert eine neue politische Ordnung - und eine entsprechende soziale (Welt-)Ordnung -, denn die wirtschaftlichen Supermächte der Zukunft (zusammengefasst als die Tech-Konzerne, die Banken, die Investoren und die Pharmakonzerne) agieren als Konzernstaaten: Mit ihrer Finanzmacht machen sie die "Gesetze", die weltweit gelten werden und gegen die Nationalstaaten - und auch die Europäische Union - kein Gegengewicht bieten können. Wenn staatliche Regierungen ihre Bürgerinnen und Bürger schützen wollen, dann müssen sich diese Staaten zu größeren Staatenverbänden zusammenschließen, die ebenso wie die wirtschaftlichen Großmächte in der Lage sein müssen, den Bürgerinnen und Bürgern großer Teile der Welt - und der ganzen Welt selbst - Schutz zu bieten. Schwab spricht von der Notwendigkeit, nationalstaatliches Denken und Handeln durch ein Regieren im Weltmaßstab zu ersetzen: eine "Neue Weltordnung". Eine willkommene Botschaft für Föderalisten, doch fehlt in Schwabs Buch die dazugehörige demokratische Ordnung: Eine wirtschaftliche Weltordnung erfordert eine demokratische politische Ordnung auf dem gleichen Niveau. 

Ein weiteres Problem bei der Untersuchung von Schwabs Analyse ist jedoch die Tatsache, dass das Weltwirtschaftsforum 2019 eine Absichtserklärung mit den Vereinten Nationen zur Zusammenarbeit unterzeichnet hat. In der Literatur wurde festgestellt^[3] als einen Prozess, in dem der WEF und die UNO auf eine öffentlich-private Partnerschaft hinarbeiten. Ob wir das unterstützen wollen, ist die Frage. Es würde dem WEF eine Form der Weltregierung geben. Vorangetrieben von den finanzstärksten Unternehmen und ohne jede Form von politischer Verantwortung.

Schwabs ökonomische Analyse soll Politiker zu neuen Einsichten bringen. Ob dies gelingen wird, ist die Frage. Aus diesem Grund arbeitet der FAEF-Bürgerkonvent bereits an einer föderalen Verfassung für ein föderales europäisches Staatssystem, das das vertragsstaatliche System zwangsläufig ablösen wird. Ein demokratischer Bundesstaat, der über genügend politische und demokratische Befugnisse verfügt, um ein Gegengewicht zu den immensen aufstrebenden Wirtschaftsmächten zu schaffen. 

Die Entwicklung der Wertschöpfungssysteme formt die sozialen und politischen Beziehungen zu neuen Formen des Zusammenlebens und der Politik. Was die Politik betrifft, so stehen die politischen Parteien - ob in Mehr- oder Zweiparteiensystemen - vor der Aufgabe, das übliche demokratische System der Volksvertretung neu zu erfinden. Die Beibehaltung ihrer derzeitigen Arbeitsweise wird zu ihrem Untergang führen. 

Das Machtgleichgewicht zwischen den Nationalstaaten und den wertschöpfungsstärksten Unternehmen verändert sich rapide zu Gunsten der letzteren. Die Art und Weise, wie die Pharmaindustrie bestimmte, was die Staaten - und auch die Europäische Union - zur Bekämpfung der Corona-Pandemie tun konnten und was nicht, sagt alles. Der Nutzen und die Notwendigkeit einer nationalen Governance schwinden, und der Druck zur Schaffung einer transnationalen Governance nimmt rapide zu. Die globalen Mächte der Konzerne passen sich immer weniger den nationalen und europäischen Gesetzen und Verträgen an. Als Konzernstaaten beginnen sie, die politischen und sozialen Beziehungen zu diktieren. Aber sie sind keine Demokratien. Sie verfügen weder über eine politische Rechenschaftspflicht noch über demokratische Rückkopplungssysteme, die den Bürgern Schutz bieten. Die Bürger können diesen Schutz nur erhalten, wenn die Politiker begreifen, dass sie sich auf transnationale staatliche Strukturen einstellen müssen. 

Solange die Politiker dies nicht erkennen, wird der Übergang zur Industrie 4.0 von Unsicherheit, sozialen Unruhen und Unbehagen (gelbe Jacken, Gewalt gegen die Polizei, Angriffe auf Politiker, Verschwörungstheorien), Konflikten zwischen Staaten, die das wachsende Machtvakuum nutzen wollen, um zu ihren nationalstaatlichen "Gewissheiten" zurückzukehren, und Vertragsführern, die nicht wissen, wie sie diese Konflikte abwenden können, begleitet sein. Ganz zu schweigen davon, dass diese Verantwortlichen wissen, dass es jetzt an der Zeit ist, auf ein Staatssystem höherer Ordnung hinzuarbeiten. 

Schwabs Beschreibung, dass neue Wirtschaftsmächte ein umfassendes Upscaling der gegenwärtigen nationalstaatlichen und vertraglichen Strukturen erforderlich machen werden, unterstützt die Arbeit, die wir mit dem Bürgerkonvent leisten. Wir unterstützen auch seine Vorstellung von der Notwendigkeit, das politische System zu einer Weltordnung auszubauen. In unserer Terminologie: eine Weltföderation. Nur so können "Demokratie" und "politische Verantwortlichkeit" im 21. Jahrhundert gerettet werden. Jahrhundert gerettet werden. Wenn die Nationalstaaten diesen Schritt hin zu einer höheren Ordnung der Zusammenarbeit - unserer Ansicht nach einer föderalen Ordnung - nicht tun, werden sie in naher Zukunft keine bedeutende Rolle mehr spielen, so Schwab. Die Konzernstaaten werden dann alle Zügel der Macht in der Hand haben und behalten. 

Aus diesem Grund stützt sich die FAEF-Verfassung nicht nur auf die Standardbestimmungen der repräsentativen Demokratie, sondern auch auf Formen der direkten Demokratie. Nicht nur "direkte Demokratie" im Sinne der Entscheidungsfindung durch die Bürger, sondern auch im weiteren Sinne in Form von Bestimmungen, die vorsehen, dass die Bürger die Entscheidungsprozesse leiten. Dies sind revolutionäre Ergänzungen zur Demokratie neuen Typs in großem Maßstab. Die Anhänge II A und III A sind in diesem Zusammenhang Pflichtlektüre. 

5. Anhang III A

5.1 Die gemeinsamen europäischen Interessen

Artikel III enthält eine konkrete Liste von sieben gemeinsamen europäischen Interessen. Gemäß einer der föderalen Normen ist diese Liste begrenzt und erschöpfend. Und sie kann nur durch ein strenges Verfassungsänderungsverfahren geändert werden. Dies erfordert, dass wir sehr sorgfältig über ihren Namen und ihre Bedeutung nachdenken. Nach der Ratifizierung der Verfassung werden sie für lange Zeit das Herzstück der Beziehungen zwischen den Mitgliedsstaaten und dem Bund sein. Die sieben Interessen des Artikels III müssen mit den Vorschlägen zu diesen gemeinsamen europäischen Interessen, die jetzt im Diskussionsforum vorliegen, in Einklang gebracht werden. Dies ist daher eine Aufforderung an die Mitglieder des Konvents, diese Vorschläge mit den sieben Interessen in Einklang zu bringen oder diese sieben Interessen - mit Begründung - an diese Vorschläge anzupassen. Wir müssen alle davon überzeugt sein, dass die Liste korrekt und vollständig ist.

5.2 Die Anwendung der vertikalen Gewaltenteilung

Es reicht jedoch nicht aus, eine ausgewogene Formulierung dieser sieben gemeinsamen europäischen Interessen zu finden. Die Bürgerinnen und Bürger und die Staaten können von uns verlangen, dass wir ein Verfahren formulieren, in dem die Staaten, die Mitglied der Föderation werden wollen, von unten nach oben angeben, welche Befugnisse sie ruhen lassen, damit die Föderation mit diesen Befugnissen der Staaten die sieben Interessen wahrnehmen kann. 

Wir haben deshalb in Anhang III A ein Verfahren entworfen, bei dem die Bürgerinnen und Bürger eine führende Rolle spielen, auch im Rahmen einer erweiterten direkten Demokratie. Daher ist ein gründliches Studium des Anhangs III A erforderlich. 

Verbesserungen sind willkommen. Angesichts der kreativen und disziplinierten Art und Weise, in der die Mitglieder des Bürgerkonvents bisher Verbesserungen an der Verfassung entworfen haben, erwartet der Vorstand, dass dies auch bei Artikel III der Fall sein wird.

Wir wünschen Ihnen viel Weisheit in dieser Woche der Ruhe zwischen Weihnachten und Neujahr. 

Im Namen des Verwaltungsrats,
Leo Klinkers,
Präsident

^[1] Die vertikale Gewaltenteilung ist gleichbedeutend mit der Festlegung der Subsidiarität. Mit anderen Worten: Nirgendwo in einer gut konzipierten föderalen Verfassung findet sich ein Satz, der auf das Subsidiaritätsprinzip verweist, und zwar aus dem einfachen Grund, dass die Begriffe "vertikale Gewaltenteilung" und "Subsidiarität" übereinstimmen. Siehe für weitere Informationen die Abschnitte 4.2.5, 4.2.8, 5.2, 5.3.2, 5.4 des oben genannten Toolkits: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

^[2] Bob de Wit, ex Schwabs Buch "Covid-19: Der große Reset (2020)". 

^[3] https://www.opendemocracy.net/en/oureconomy/how-united-nations-quietly-being-turned-public-private-partnership/.